ความท้าทายของเด็กและเยาวชนไทยที่เติบโตในท่ามกลางวิกฤตโลกรวน

บทสรุปผู้บริหาร

ประเทศไทยติด 1 ใน 10 ประเทศที่เด็กและเยาวชนเผชิญความเสี่ยงจากภัยพิบัติสูงที่สุดในโลก ดัชนีความเสี่ยงต่อสภาพภูมิอากาศของเด็ก (Children’s Climate Risk Index) โดยองค์การยูนิเซฟ (UNICEF) จัดให้ไทยอยู่ในกลุ่มประเทศความเสี่ยงสูงที่เด็กและเยาวชนไทยต้องเผชิญทั้งอุทกภัย พายุ คลื่นความร้อน มลภาวะทางอากาศ โรคระบาดจากสัตว์พาหะ และการขาดแคลนน้ำ อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (Nationally Determined Contribution) แผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติ แผนปฏิบัติการรายสาขา รวมถึงร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกลับไม่กำหนดสิทธิ นโยบาย หรือมาตรการรองรับกลุ่มประชากรเด็กและเยาวชนอย่างเฉพาะเจาะจง โดยพวกเขาถูกนับเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกลุ่มเปราะบางซึ่งหมายรวมถึงผู้สูงอายุคนพิการ และครัวเรือนรายได้น้อย

ประเด็นนี้เป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งเพราะภายในกลุ่มเปราะบางมีประชากรซึ่งมีความแตกต่างหลากหลาย หากเกิดภัยพิบัติเช่นคลื่นความร้อน ผู้สูงวัยอายุ 80 ปีกับเด็กอายุ 6 ขวบถึงแม้จะจัดอยู่ในกลุ่มเสี่ยงเหมือนกัน แต่สาเหตุของความเสี่ยงและแนวทางรับมือนั้นแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง การเขียนนโยบายโดยระบุเพียงว่าให้คำนึงถึงกลุ่มเปราะบางจึงกินความกว้างขวางเกินไปจนกลับกลายเป็นนโยบายที่ไม่ได้คำนึงถึงประชากรกลุ่มใดเลย การกำหนดมาตรการที่เฉพาะเจาะจงสำหรับประชากรแต่ละกลุ่มจึงเป็นสิ่งจำเป็น

การศึกษาหลายชิ้นฉายภาพว่า ‘เด็กไม่ใช่ผู้ใหญ่ตัวเล็ก’ เนื่องจากร่างกาย สมอง และพฤติกรรมของพวกเขายังพัฒนาไม่เต็มที่ อีกทั้งยังต้องพึ่งพาผู้ใหญ่ทั้งเรื่องรายได้ ที่พักอาศัย อาหารโภชนาการ รวมถึงการตัดสินใจสำคัญต่างๆ ในชีวิต เมื่อเกิดภัยพิบัติจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ผลกระทบที่เด็กและเยาวชนต้องเผชิญจึงแตกต่างจากผู้ใหญ่ทั้งในแง่ช่องทางและความรุนแรง และหากผลกระทบดังกล่าวเกิดขึ้นในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อด้านพัฒนาการ เช่น ช่วงปฐมวัย ความเสียหายก็อาจส่งผลสืบเนื่องไปตลอดชีวิต

ที่สำคัญ เด็กๆ ที่เกิดหลังปี พ.ศ. 2563 จะต้องเผชิญเหตุการณ์ภูมิอากาศสุดขั้วบ่อยครั้งกว่าผู้ใหญ่ที่เกิดในช่วงปี พ.ศ. 2503 ราว 2 ถึง 7 เท่าตัว ทั้งที่พวกเขาแทบไม่มีส่วนในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกซึ่งเป็นต้นเหตุของวิกฤต อีกทั้งยังไม่มีสิทธิหรือเสียงทางการเมือง เศรษฐกิจ หรือกฎหมายที่จะถ่วงดุลการตัดสินใจเชิงนโยบายซึ่งส่งผลต่อความเสี่ยงในอนาคตที่พวกเขาต้องแบกรับ นี่คือประเด็นความยุติธรรมระหว่างรุ่นที่สะท้อนให้เห็นว่านโยบายด้านเด็กและเยาวชนที่เฉพาะเจาะจงและการเปิดโอกาสให้เด็กและเยาวชนมีส่วนร่วมในด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนับเป็นเรื่องจำเป็น

ผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนจากงานวิจัยเชิงประจักษ์

ผลกระทบต่อเด็กและเยาวชนเกิดขึ้นตั้งแต่ในครรภ์มารดา ทั้งอุณหภูมิที่สูงขึ้น ฝุ่น PM2.5 และสภาพภูมิอากาศสุดขั้วต่างสัมพันธ์กับการคลอดก่อนกำหนด น้ำหนักแรกเกิดที่ต่ำกว่าเกณฑ์ และภาวะทารกเสียชีวิตในครรภ์ นอกจากนี้ ข้อมูลการเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลของไทยยังชี้ว่าเด็กและเยาวชนอายุ 0 ถึง 19 ปีคือกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากอุณหภูมิสูงมากที่สุดเมื่อเทียบกับทุกช่วงวัย
ส่วนการติดเชื้อโรคที่มียุงเป็นพาหะ เช่น ไข้เลือดออกและมาลาเรีย ในช่วงปฐมวัยก็มีหลักฐานว่าส่งผลต่อพัฒนาการทางสมองและระดับสติปัญญาไปตลอดชีวิต

ช่องทางสำคัญที่ส่งผ่านผลกระทบจากภัยพิบัติไปสู่เด็กๆ คือสถานะทางเศรษฐกิจของครัวเรือน เมื่อครัวเรือนขาดรายได้จากภาคการเกษตรและการทำงานกลางแจ้ง สินทรัพย์เสียหาย หรือเผชิญกับราคาอาหารที่ปรับตัวสูงขึ้น หลายครัวเรือนรับมือด้วยการลดปริมาณและคุณภาพอาหาร ชะลอการพาเด็กไปรับวัคซีนหรือพบแพทย์เมื่อเจ็บป่วย หรือดึงเด็กออกจากระบบการศึกษา ในบางประเทศ ภัยพิบัติอาจนำไปสู่การให้เด็กหญิงแต่งงานก่อนวัยอันควร ประเด็นนี้นับว่าน่ากังวลอย่างยิ่งสำหรับประเทศไทยซึ่งมีแรงงานกว่า 1 ใน 3 อยู่ในภาคการเกษตร อีกทั้งยังมีแรงงานนอกระบบอีกกว่า 20 ล้านคนซึ่งจำนวนไม่น้อยต้องทำงานกลางแจ้ง

อีกหนึ่งผลกระทบที่สืบเนื่องไปตลอดชีวิตคือด้านการศึกษา ประเทศไทยเผชิญอุทกภัยบ่อยครั้ง โดยระหว่างปี พ.ศ. 2546-2561 มีโรงเรียนได้รับผลกระทบกว่า 4,686 แห่ง นอกจากนี้ประเทศไทยยังเผชิญภัยคุกคามรูปแบบใหม่ทั้งฝุ่น PM2.5 และคลื่นความร้อน การศึกษาพบว่าการหยุดเรียน 1 เดือนนำไปสู่ภาวะการเรียนรู้ถดถอยราว 1 เดือน เด็กที่ต้องเผชิญการหยุดเรียนเป็นเวลานานยังมีรายได้ตลอดชีวิตลดลงถึงร้อยละ 3 นอกจากนี้อุณหภูมิในห้องเรียนที่ร้อนเกินไปยังลดทอนศักยภาพการเรียนรู้อีกด้วย

อีกมิติหนึ่งที่สำคัญไม่แพ้กันคือการอพยพย้ายถิ่นและความเหลื่อมล้ำ ในประเทศไทย ครัวเรือนจะตัดสินใจอพยพย้ายถิ่นฐานจากแรงกดดันทางเศรษฐกิจเป็นหลัก การศึกษาพบว่าเด็กที่เติบโตในครอบครัวแหว่งกลาง (skipped-generation households) จะมีพัฒนาการทางภาษาที่ช้ากว่า มีโอกาสทางการศึกษาน้อยกว่า และมีพฤติกรรมเกเรก้าวร้าวสูงกว่าอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะที่ความยากจนยังเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดซึ่งทำให้ผลกระทบที่ส่งผ่านมายังเด็กและเยาวชนทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น และยังซ้อนทับกับปัจจัยด้านพื้นที่ เพศ ความพิการ และการไร้สัญชาติ ซึ่งเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างทับซ้อน (intersectionality)

อย่างไรก็ตาม เด็กและเยาวชนไม่ได้เป็นเพียงเหยื่อเท่านั้นแต่ยังพร้อมมีบทบาทในฐานะผู้นำการเปลี่ยนแปลงด้วย การสำรวจเมื่อปี พ.ศ. 2567 ในประเทศไทยพบว่าเยาวชนไทยกว่าร้อยละ 90 ต้องการมีส่วนร่วมด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แต่มีเพียงร้อยละ 34 เท่านั้นที่มีโอกาสเข้าร่วมจริง ช่องว่างดังกล่าวสะท้อนว่าการเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมในปัจจุบันยังขาดกฎหมายและสถาบันรองรับอย่างเป็นรูปธรรม

ช่องว่างสำคัญในนโยบายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทย

การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดของไทยฉบับล่าสุดซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน พ.ศ. 2568 นับเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญที่แสดงความทะเยอทะยานของไทยในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อย่างไรก็ตาม แผนงานดังกล่าวยังขาดมิติด้านเด็กและเยาวชนที่สำคัญ 3 ประการ ประการแรกคือไม่ตระหนักถึงสิทธิและบทบาทของเด็กและเยาวชนแม้ว่าประเทศไทยจะร่วมให้การรับรองความเห็นทั่วไปข้อที่ 26 (General Comment No. 26) ว่าด้วยสิทธิเด็กและสิ่งแวดล้อม ซึ่งระบุสิทธิของเด็กและพันธกรณีของรัฐในด้านนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไว้อย่างชัดเจน ประการที่สองคือไม่มีมาตรการปรับตัวรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือเป้าหมายที่เกี่ยวข้องกับเด็กอย่างเฉพาะเจาะจง และประการสุดท้ายคือยังขาดกระบวนการการมีส่วนร่วมของเด็กและเยาวชนอย่างมีความหมาย

ขณะเดียวกัน แผนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแห่งชาติฉบับล่าสุดของไทยกลับมองข้ามภาคส่วนสำคัญคือการศึกษา ส่งผลให้กระทรวงศึกษาธิการไม่มีบทบาทที่ชัดเจนในโครงสร้างการปรับตัวระดับชาติ ทั้งที่เด็กและเยาวชนใช้เวลาส่วนใหญ่อยู่ที่โรงเรียน อีกทั้งสถานศึกษายังเป็นทั้งจุดเปราะบางเมื่อเกิดภัยพิบัติและกลไกสำคัญในการเตรียมความพร้อมให้กับพวกเขาในการรับมือภัยพิบัติและเพิ่มพูนทักษะสำหรับเศรษฐกิจที่กำลังเปลี่ยนผ่านสู่ยุคคาร์บอนต่ำ นี่คือช่องว่างสำคัญที่ต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วน

ประเทศไทยนับว่าก้าวตามหลังนานาชาติในการผนวกรวมมิติด้านเด็กและเยาวชนเข้ากับนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รายงานสังเคราะห์การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (NDC Synthesis Report) โดยคณะทำงานกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) พบว่าประเทศรัฐภาคีกว่าร้อยละ 52 ระบุอย่างชัดเจนว่าเด็กและเยาวชนได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากกว่าผู้ใหญ่ กว่า 9 ใน 10 ประเทศอธิบายถึงกระบวนการที่เด็กและเยาวชนมีส่วนร่วม และราว 8 ใน 10 ประเทศระบุวิสัยทัศน์และมาตรการที่เกี่ยวกับเด็กและเยาวชนอย่างเฉพาะเจาะจง การกำหนดนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่คำนึงถึงเด็กและเยาวชนจึงนับเป็นบรรทัดฐานใหม่ของโลก

ช่องว่างลักษณะเดียวกันนี้ยังปรากฏในร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบในหลักการเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2568 แม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นกฎหมายแม่บทด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศฉบับแรกของประเทศไทย แต่กลับไม่มีบทบัญญัติใดที่กล่าวถึงเด็กและเยาวชนเป็นการเฉพาะ

ข้อเสนอเชิงนโยบาย

คณะผู้วิจัยได้ศึกษานโยบายรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่คำนึงถึงเด็กและเยาวชนจากนานาประเทศ อาทิ บังกลาเทศ บราซิล เยอรมนี อินเดีย สิงคโปร์ เวียดนาม และสหรัฐอเมริกาแล้วนำมาปรับให้เข้ากับบริบทของประเทศไทยโดยพิจารณาปัจจัยเชิงสถาบันที่ประเทศไทยมีอยู่แล้วเป็นสำคัญ

ข้อเสนอที่เร่งด่วนที่สุดคือการกำหนดสิทธิของเด็กและเยาวชนในวิกฤติภูมิอากาศไว้ในกฎหมาย เช่น ร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พร้อมทั้งกำหนดให้การประเมินผลกระทบต่อสิทธิเด็ก (child rights impact assessment) เป็นข้อบังคับก่อนการออกกฎหมาย นโยบาย แผนงาน และการจัดสรรงบประมาณที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงการจัดทำการมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด พร้อมทั้งผลักดันให้มีการจัดตั้งสภาเยาวชนสภาพภูมิอากาศแห่งชาติเพื่อเปลี่ยนกลไกการมีส่วนร่วมให้เป็นสถาบันที่มีกฎหมายรองรับ คณะผู้วิจัยเชื่อว่าการที่แผนลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทยไม่ปรากฏเด็กและเยาวชนนั้นไม่ได้เกิดจากความตั้งใจ แต่เกิดจากการขาดสิทธิและหน้าที่ที่ชัดเจนในระดับกฎหมายหรือแผนแม่บท

ในมิติด้านสุขภาพ คณะผู้วิจัยเสนอว่า รัฐควรมีแผนปฏิบัติการเพื่อรับมือคลื่นความร้อนที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมสำหรับทุกโรงเรียนในประเทศ โดยกระทรวงสาธารณสุขและกระทรวงศึกษาธิการร่วมกันกำหนดระบบเตือนภัยตามระดับอุณหภูมิ พร้อมกำหนดให้มีการจัดหาห้องหลบภัยร้อน หลังคาบังแดด และจุดบริการน้ำดื่มในทุกโรงเรียนเสี่ยงสูง นอกจากนี้ รัฐควรเชื่อมโยงฐานข้อมูลเรื่องการระบาดของโรคภายใต้การดูแลของกรมควบคุมโรคเข้ากับโรงเรียนพร้อมกำหนดแนวทางปฏิบัติเชิงป้องกันที่ชัดเจน

ในมิติด้านการศึกษา คณะผู้วิจัยเสนอว่า รัฐควรกำหนดมาตรฐานโรงเรียนปลอดภัยพร้อมรับมือภัยพิบัติ ทั้งในด้านอุทกภัย คลื่นความร้อน และภัยพิบัติอื่นๆ ในแต่ละพื้นที่โดยจัดสรรงบประมาณปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานให้กับโรงเรียนที่เสี่ยงสูงก่อน พร้อมกำหนดแผนปฏิบัติการด้านการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องโดยให้เด็กและเยาวชนสามารถกลับมาเรียนได้ภายใน 48-72 ชั่วโมงหลังจากเกิดภัยพิบัติ
ด้วยเครื่องมือเช่นแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ไม่ต้องเชื่อมต่ออินเทอร์เน็ต ศูนย์การเรียนรู้ชุมชนที่เตรียมความพร้อมไว้ล่วงหน้า หรือหน่วยการเรียนรู้เคลื่อนที่

รายงานฉบับนี้มีข้อจำกัดสำคัญ 3 ประการซึ่งนับเป็นโจทย์วิจัยสำหรับการศึกษาในอนาคต ประการแรกคือข้อเสนอเชิงนโยบายในงานวิจัยฉบับนี้ไม่ได้ระบุวงเงินงบประมาณที่ชัดเจน ประการที่สองคือคณะผู้วิจัยศึกษาด้วยการทบทวนงานวิจัยที่ตีพิมพ์ในวารสารทั้งในไทยและต่างประเทศ รวมถึงรายงานจากองค์กรระหว่างประเทศ แต่ไม่ได้รวบรวมความคิดเห็นจากเด็กและเยาวชนโดยตรง และประการสุดท้ายคือข้อมูลผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อเด็กและเยาวชนของไทยยังมีอยู่อย่างจำกัด ข้อสรุปส่วนใหญ่จึงต้องอิงจากงานวิจัยหรือบริบทของต่างประเทศเป็นหลัก

ข้อเสนอข้างต้นเป็นเพียงข้อเสนอบางส่วนเท่านั้น อย่างไรก็ดี ข้อเสนอแทบทั้งหมดในรายงานฉบับนี้ไม่ได้จำเป็นต้องใช้งบประมาณมหาศาลหรือการจัดตั้งหน่วยงานใหม่โดยเน้นอาศัยกลไกที่รัฐไทยมีอยู่แล้ว แต่จุดเริ่มต้นที่สำคัญที่สุดคือการตระหนักถึง ‘เด็กและเยาวชน’ ในฐานะประชากรกลุ่มหนึ่งที่เผชิญผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรุนแรงกว่าผู้ใหญ่ พวกเขาจึงต้องได้รับการรับรองสิทธิในกฎหมายและมีตัวตนในนโยบายการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รัฐไทยมีความพร้อมปรับตัวรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับหนึ่ง แต่สิ่งที่ขาดหายไปคือการเชื่อมโยงกลไก นโยบาย และเครื่องมือที่มีอยู่แล้วเข้ากับประเด็นด้านเด็กและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างเป็นรูปธรรม

ดาวน์โหลดรายงานฉบับเต็มได้ที่นี่

กนกพร กลิ่นเกลา รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์ โลกร้อน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) โลกรวน มลพิษทางอากาศ คิด for คิดส์ - ศูนย์ความรู้นโยบายเด็กและครอบครัว สภาวะโลกเดือด การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ Research Roundup 2026