จาก 'โศกนาฏกรรมเคเดอร์' ถึง 'ไฟไหม้โรงเบียร์ลาดพร้าว': ถอดรหัสรูรั่วของระบบเมืองในกลไกรัฐที่ไร้ทิศทาง

เป็นเรื่องบังเอิญ เมื่อหนึ่งสัปดาห์ก่อนเกิดเหตุไฟไหม้โรงเบียร์ ณ ลาดพร้าว (12 กรกฎาคม 2569) ซึ่งส่งผลให้มียอดผู้เสียชีวิตล่าสุดมากถึง 37 ราย ผมเพิ่งได้เข้าร่วมอบรมกฎหมายความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน วิทยากรผู้จำเคสอุบัติเหตุสารพัดได้เก่งมากๆ พยากรณ์เลยว่ากรณีไฟไหม้ผับในบ้านเราคงจะไม่หยุดที่ซานติก้า เอกมัย (1 มกราคม 2552) และเมาน์เทนบี สัตหีบ (5 สิงหาคม 2565) ซึ่งจากประสบการณ์ที่เคยไปเห็นมาหลายพื้นที่ ไม่ใช่กฎหมายไม่ดี แต่ช่องว่างในการบังคับใช้เยอะ

เธอย้ำตลอดว่ากฎหมายนี้มีขึ้นได้สำเร็จ เพราะเหตุเพลิงไหม้โรงงานตุ๊กตาเคเดอร์ เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2536 ตั้งอยู่ที่อำเภอสามพราน จังหวัดนครปฐม ด้วยสาเหตุที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตในเหตุการณ์เพลิงไหม้ครั้งนี้เป็นจำนวนมากมีที่มาจากโครงสร้างอาคารโรงงานที่ไม่ได้มาตรฐานความปลอดภัย โรงผลิตไร้วัสดุกันไฟ โถงบันไดไม่มีระบบอัดอากาศ รวมทั้งบันไดที่มีขนาดเล็กแคบเกินกว่าจะรองรับการหนีตายของคนกว่า 2,000 คน นอกจากนี้ยังพบว่าโรงงานเคเดอร์ไม่มีการซ้อมหนีไฟแก่แรงงานภายในโรงงาน[1]

188 คนเป็นยอดของผู้เสียชีวิต ซึ่งถือเป็นโศกนาฏกรรมทางอัคคีภัยที่มีผู้เสียชีวิตมากที่สุดในประเทศไทย และเป็นเหตุไฟไหม้โรงงานอุตสาหกรรมที่มีผู้เสียชีวิตมากที่สุดของโลก ด้วยเหตุนี้ วันที่ 10 พฤษภาคมจึงถูกยกให้เป็น ‘วันความปลอดภัยในการทำงานแห่งชาติ’ ของไทยในอีกไม่กี่ปีหลังจากนั้น

แต่กว่าจะมีกฎหมายออกมาก็ต้องคอยอีกร่วม 20 ปี นั่นคือ พ.ร.บ.ความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ.2554 อันเป็นมาตรฐานขั้นต่ำที่นายจ้างต้องปฏิบัติ ทั้งนี้เพื่อคุ้มครองให้ลูกจ้างปฏิบัติงานอย่างปลอดภัย โดยมีมาตรการว่าด้วยการป้องกันและระงับอัคคีภัยโดยเฉพาะ (กฎกระทรวงกำหนดมาตรฐานในการบริหารจัดการ และดำเนินการด้านความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงานเกี่ยวกับการป้องกันและระงับอัคคีภัย พ.ศ.2555 แก้ไขเพิ่มเติมล่าสุด (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2561) สาระสำคัญครอบคลุมทุกเรื่อง ไม่ว่าป้ายข้อปฏิบัติ แผนป้องกันและระงับอัคคีภัย เส้นทางหนีไฟ (ต้องปราศจากสิ่งกีดขวางประตูที่ต้องทำด้วยวัสดุทนไฟ ไม่มีขอบกั้น และเป็นชนิดที่บานประตูเปิดออก ปิดได้เอง) ระบบแจ้งเหตุเพลิงไหม้ ระบบน้ำดับเพลิง และเครื่องดับเพลิง

อย่างไรก็ดี เนื้อหาที่วนเวียนในหัวผมตลอดสองวันเต็ม ไม่พ้นสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการไทยโดยรวมอย่างน้อย 2 ข้อ

(1) ขาดการบูรณาการ: ความปลอดภัยในที่นี้เจตนาคุ้มครอง ‘คนทำงาน’ เพราะเจ้าภาพคือกระทรวงแรงงาน ขณะที่ความปลอดภัยของตัวอาคารโดยทั่วไปอยู่ในความดูแลของท้องถิ่น (ตามกฎหมายควบคุมอาคาร) ถ้าเป็นสถานที่ประกอบกิจการเฉพาะย่อมขึ้นอยู่กับหน่วยงานเจ้าของเรื่องอีกชั้นหนึ่ง เช่น เหมืองแร่ (กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่) อาคารลักษณะพิเศษ เช่น โรงหนัง โรงแรม ฯลฯ (ผู้ตรวจสอบอาคาร, กรมโยธาธิการและผังเมือง) หลายมาตรการของกระทรวงแรงงานจึงพยายามเลี่ยงไม่ให้เป็นเรื่องทางกายภาพ ซึ่งคาบเกี่ยวกับภารกิจของหน่วยอื่น เช่น ระบบแจ้งเหตุเพลิงไหม้ ประตูหนีไฟ ฯลฯ

(2) ภาวะยกเว้น: กฎหมายบังคับใช้เฉพาะกับเอกชน รัฐวิสาหกิจ แต่ไม่รวมถึงหน่วยราชการ ไม่ว่าส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือส่วนท้องถิ่น ตัดปัญหาหน่วยงานรัฐระนาบเดียวกันคุมหน่วยงานอื่นข้ามสังกัด (ข้อสังเกตนี้วิทยากรบอก)

ถ้าจะให้ฟันธงว่าช่องว่างที่ว่าคืออะไร คงตอบได้ยาก เพราะมีหลายสาเหตุ แต่อย่างหนึ่งที่สำคัญคือความไม่ชัดเจนของหน้าที่และความรับผิดชอบ นั่นคือเราไม่สามารถชี้นิ้วไปที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งให้เป็นผู้รับผิดชอบต่อเหตุการณ์นี้ได้เลย ครั้งนี้ก็เช่นกัน

เหตุการณ์นี้ทำให้นึกถึงกรณีไฟไหม้โซนสัตว์เลี้ยงใกล้กับตลาดนัดจตุจักรเมื่อสองปีก่อน (11 มิถุนายน 2567) ต่างกันที่ครั้งนั้นเป็นสัตว์นับพันตัวต้องสังเวยชีวิต โดยสรุป อำนาจดูแลจัดการสัตว์หาใช่ขึ้นอยู่กับองค์กรปกครองท้องถิ่นเพียงหน่วยเดียว หากแต่ ‘แยกส่วน’ อยู่ในหลายหน่วยงานหลายระดับตามแต่ชนิดประเภทของสัตว์ กรมปศุสัตว์ (ส่วนกลาง) เป็นผู้ออกใบอนุญาตให้ทำการค้าหรือซากสัตว์ ส่วน กทม. (ส่วนท้องถิ่น) มีหน้าที่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ อีกทั้งตลาดค้าสัตว์ดังกล่าวก็อยู่ในพื้นที่ของ รฟท. (รัฐวิสาหกิจ)

แน่นอนที่สุดว่า ข่าวที่ตามมาหลังเกิดเหตุร้ายแรงไม่พ้นตรวจสอบพบว่ามีร้านที่ขออนุญาตถูกต้องเป็นส่วนน้อย ร้านส่วนใหญ่ที่เปิดๆ กันคือไม่มีใบอนุญาต[2] ซึ่งคราวนี้ก็ไม่พ้นวังวงเดิม กทม. ตรวจสถานบันเทิงร่วม 900 แห่ง (จากเป้าหมายทั้งหมด 1,200 กว่าแห่ง) พบว่ามีกลุ่มที่ผ่านเกณฑ์มาตรฐานถูกต้องครบถ้วนเพียง 168 แห่ง[3]

ในทำนองเดียวกัน อำนาจดูแลควบคุมสถานบริการ อำนาจพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบกิจการเป็นของผู้บัญชาการตำรวจนครบาล (ที่ถือเป็นส่วนกลาง สำหรับต่างจังหวัดอำนาจเดียวกันนี้เป็นของ ‘ผู้ว่าราชการจังหวัด’ ซึ่งเป็นส่วนภูมิภาค) แต่อำนาจการตรวจตราด้านโครงสร้างอาคาร ระบบป้องกันอัคคีภัย ตลอดจนมาตรฐานความปลอดภัย หลักๆ แล้วอยู่กับ กทม. (ส่วนท้องถิ่น ในจังหวัดอื่น ถ้าไม่ใช่เทศบาลก็เป็น อบต. แล้วแต่พื้นที่) โดยที่ผู้มีอำนาจอนุญาตยังมีอำนาจในการพิจารณาต่ออายุ สั่งพักใช้ ตลอดจนเพิกถอนใบอนุญาต และสามารถสั่งให้ผู้ตั้งสถานบริการหยุดกิจการได้ครั้งละไม่เกิน 30 วันอีกด้วย ขณะเดียวกันทั้งตำรวจและฝ่ายปกครองในทุกท้องที่ก็มีอำนาจตรวจตราควบคุมดูแลสถานบริการมิให้ดำเนินกิจการไปในลักษณะที่ขัดต่อความสงบเรียบร้อย ศีลธรรม วัฒนธรรม และประเพณีอันดีของชาติ รวมทั้งไม่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่ประชาชน เช่น เปิดเกินเวลา ปล่อยให้ผู้มีอายุต่ำกว่า 20 ปีบริบูรณ์ใช้บริการ ขายเหล้าให้เด็ก

คล้ายๆ กับโรงแรม อำนาจออกใบอนุญาตอยู่ที่อธิบดีกรมการปกครอง (ส่วนกลาง) แต่อำนาจควบคุมอาคารอยู่กับ กทม. (ส่วนท้องถิ่น) ไม่ได้รวมอยู่ที่หน่วยเดียว บางคนมองว่าตามภารกิจควรยกให้กรมการท่องเที่ยวเอาไปดูแลด้วยซ้ำ ในฐานะที่เป็นทรัพยากรพื้นฐานทางการท่องเที่ยว แต่ทุกวันนี้ก็ยังอยู่กับกระทรวงมหาดไทย

แต่เรื่องนี้ซับซ้อนกว่าโข เพราะเอาเข้าจริง ไม่ได้มีแต่ ‘สถานบริการ’ หากแต่ยังมี ‘สถานประกอบการที่มีลักษณะคล้ายสถานบริการ’ อยู่อีก แล้วอะไรบ้างล่ะที่เข้าข่ายเป็น ‘สถานบริการ’ หรือ ‘สถานประกอบการที่มีลักษณะคล้ายสถานบริการ’ ตารางข้างท้ายนี้มีคำตอบ

ขอบข่ายของสถานบริการและสถานประกอบการที่มีลักษณะคล้ายสถานบริการ

ช่องว่างที่เห็นรูเบ้อเริ่มตรงนี้คือ กลุ่มสถานประกอบการที่เปิดให้บริการในลักษณะคล้ายกับสถานบริการ ซึ่งเจตนารมณ์ของหัวหน้า คสช. มีวัตถุประสงค์ในการยับยั้งพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสมของเยาวชนผู้มีอายุต่ำกว่า 20 ปีเป็นสำคัญ มิใช่บทบัญญัติที่กำหนดขึ้นเพื่อควบคุมด้านมาตรฐานความปลอดภัยของสถานที่แต่อย่างใด ส่งผลให้มาตรฐานความปลอดภัยที่ใช้ย่อมไม่เข้มข้นเท่าสถานบริการ โรงเบียร์ที่เพลิงไหม้คราวนี้ก็ไม่ใช่สถานบริการตามกฎหมาย โดยก่อนโควิดประมาณกันว่ามีสถานประกอบกิจการที่เข้าข่ายคล้ายสถานบริการมากถึง 2 แสนแห่งทั่วประเทศ นั่นคือมีลักษณะเป็นสถานบริการ (มีอาหาร สุรา แสดงดนตรี) แต่ปิดก่อนเวลา 24.00 น. ทำให้ไม่ครบองค์ประกอบ

เอาแค่กลุ่มนี้ที่ค่อนข้างสุ่มเสี่ยงกว่า พบมีหน่วยงานที่เข้ามาเกี่ยวข้องเป็นพัลวัน (ดูตารางที่ 2) รับผิดชอบกันคนละส่วนตามหน้างานของตัวเอง เข้าเอาจริงเรื่องความปลอดภัยมันดูแยกขาดกันไม่ได้

หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับสถานประกอบการที่มีลักษณะคล้ายสถานบริการ

ประกอบกับกระทรวงมหาดไทยมีนโยบายไม่อนุญาตให้มีการตั้งสถานบริการใหม่ตามข้อ (1) (2) และ (3) ยกเว้นประเภทที่ 4 ซึ่งขอตั้งขึ้นในโรงแรมที่ได้มาตรฐานเพื่อการท่องเที่ยว อนุโลมให้ตั้งได้โรงแรมละ 1 แห่ง รวมถึงยังมีการออกกฎหมายลูกคือ พระราชกฤษฎีกากำหนดท้องที่งดอนุญาตให้ตั้งสถานบริการ พ.ศ.2561 จำนวน 22 จังหวัด และพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตพื้นที่เพื่อการอนุญาตให้ตั้งสถานบริการ (zoning) ในจังหวัดต่างๆ อีก 55 จังหวัด ในที่นี้รวม กทม. ด้วย ซึ่งกำหนดไว้ 3 พื้นที่หลักเท่านั้น ได้แก่ ย่านพัฒน์พงษ์ ย่านเพชรบุรีตัดใหม่ และย่านรัชดาภิเษก[4] ยังไม่พูดถึงกฎหมายผังเมืองที่มีผังสีกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ซึ่งในหลายพื้นที่บริเวณห้ามตั้งสถานบริการอย่างเด็ดขาด

หากเป็นสถานบริการจะต้องอยู่ภายใต้กฎกระทรวงกำหนดประเภทและระบบความปลอดภัยของอาคารที่ใช้เพื่อประกอบกิจการเป็นสถานบริการ พ.ศ.2555 ที่มีการยกระดับมาตรฐานความปลอดภัยยิ่งขึ้นหลังเหตุเพลิงไหม้ซานติก้าผับ กำหนดให้อาคารประเภทนี้ต้องมีระบบด้านความปลอดภัยที่ได้มาตรฐาน ทั้งทางหนีไฟ ระบบแจ้งเหตุเพลิงไหม้ ป้ายบอกทางออก รวมถึงการเลือกใช้วัสดุก่อสร้างและวัสดุตกแต่งที่ช่วยลดการลุกลามของเปลวเพลิง เพื่อเพิ่มโอกาสให้ผู้ที่อยู่ภายในอาคาร สามารถอพยพออกมาได้อย่างปลอดภัยเมื่อเกิดเหตุ ยิ่งไปกว่านั้น กฎกระทรวงยังแบ่งสถานบริการออกเป็นทั้งหมด 6 ประเภท ตามลักษณะอาคารและขนาดพื้นที่บริการ เพื่อให้ข้อกำหนดด้านความปลอดภัยเหมาะสมกับความเสี่ยงของแต่ละประเภท[5]

นั่นหมายความว่ามาตรฐานความปลอดภัยข้างต้น บังคับใช้เฉพาะกับสถานบริการที่มีใบอนุญาตถูกต้อง แต่ไม่อาจบังคับใช้กับสถานประกอบการที่เลี่ยงกฎหมายได้ เป็นช่องโหว่เดียวกันที่เคยทำให้เกิดการแพร่ระบาดหลายคลัสเตอร์ในช่วงที่มีสถานการณ์โควิด-19[6]

จากที่กล่าวมายังไม่ได้เอ่ยถึงอุบัติเหตุทางถนน ซึ่งเป็นสาเหตุหลักสำคัญที่คร่าชีวิตคนไทยเป็นลำดับแรก หากไม่พูดถึงเรื่องโรคภัยไข้เจ็บ

ไม่ต้องย้อนไปไกล สองอาทิตย์ก่อนหน้าเหตุไฟไหม้ (2 กรกฎาคม 2569) เพิ่งเกิดอุบัติเหตุเด็กวัย 11 ปี ขับรถกระบะของครอบครัวพุ่งชนคณะพระธุดงค์ในจังหวัดมุกดาหาร ทำให้มีพระภิกษุมรณภาพ 10 รูป ระหว่างอบรม วิทยากรเอ่ยถึงเคสนี้บ่อยครั้ง เพราะเป็นตัวอย่างที่เพิ่งเกิดขึ้นและสังคมยังสนใจ (ซึ่งผ่านมาถึงตอนนี้ก็เหมือนจะเลือนหายไปแล้ว) ถ้าเอาเฉพาะในกรุงเทพฯ ก็เพิ่งเกิดอุบัติเหตุรถไฟชนรถเมล์บริเวณจุดตัดทางรถไฟแยกอโศก ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิต 8 ราย (16 พฤษภาคม 2569) อันนี้คืออีกเรื่องใหญ่มากๆ ที่ต้องแยกเอาไปเขียนถึงต่างหาก

ท่ามกลางกระแสข่าวการปฏิรูประบบราชการที่แนวคิดส่วนใหญ่มาจากปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฎหมาย ไม่ว่าการยุบเลิกหน่วยงานภารกิจซ้ำซ้อน ใช้ระบบออนไลน์แทนตั้งสาขาภูมิภาค คุมเงินเดือนผู้บริหารท้องถิ่น (ฝ่ายประจำ) โครงการเกษียณอายุราชการก่อนกำหนด กลับไม่เคยได้ยินข้อเสนอทำให้ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเล็กลง โดยเพิ่มอำนาจให้แก่ท้องถิ่น เพราะเป็นไปไม่ได้ที่จะปฏิรูประบบราชการสำเร็จโดยไม่กระจายอำนาจ[7]

วิกฤตด้านความปลอดภัยที่เกิดซ้ำแล้วซ้ำเล่าไม่ใช่เรื่องบังเอิญ แต่คือภาพสะท้อนรูปธรรมของข้อจำกัดเชิงโครงสร้างในกลไกภาครัฐของไทย ซึ่งไม่อาจทำได้ด้วยการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า ทว่าต้องอาศัยการรื้อปรับระบบในระยะยาว

[1] พรทิพย์ ยันตะพันธ์, “ประวัติศาสตร์สะเทือนใจกับอนุสาวรีย์ความปลอดภัยของแรงงาน,” VOICELABOUR.ORG (17 พฤษภาคม 2558), จาก https://voicelabour.org/?p=22339

[2] ณัฐกร วิทิตานนท์, “อำนาจดูแลจัดการสัตว์ เรื่องใกล้ตัวที่อยู่ไกลจัง,” the101.world (8 กรกฎาคม 2567, จาก https://www.the101.world/animals-nuttakorn/

[3] “กทม.ปูพรมตรวจสถานบันเทิง 865 แห่ง สั่งปิดชั่วคราว-สั่งหยุดแสดงดนตรีรวม 79 แห่ง ไร้ใบอนุญาต,” The Standard (27 กรกฎาคม 2569), จาก https://thestandard.co/bangkok-venues-ordered-closed/

[4] “เปิดพิกัดโซนนิ่ง กทม. และช่องโหว่เลี่ยงบาลี เมื่อกฎหมายล้าหลังเอื้อผับบาร์แปลงร่างเป็นร้านอาหาร,”The Standard (14 กรกฎาคม 2569), จาก https://thestandard.co/bangkok-zoning-venue-loopholes/

[5] ดู “รู้จักกฎกระทรวงปี 2555 มาตรฐานความปลอดภัย “สถานบริการ”,” Thai PBS (13 กรกฎาคม 2569), จาก https://www.thaipbs.or.th/news/content/508215

[6] “สถานบันเทิงแพร่โควิด ลักลั่นเลี่ยงกฎหมาย,” ไทยรัฐออนไลน์ (21 พฤษภาคม 2564), จาก https://www.thairath.co.th/news/local/2096771

[7] ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “การกระจายอำนาจ: หนึ่งในค่านิยมสากลที่องค์กรโลกบาลพยายามสร้าง,” the101.world (6 มีนาคม 2566), จาก https://www.the101.world/animals-nuttakorn/

ความปลอดภัย ความปลอดภัยสาธารณะ ณัฐกร วิทิตานนท์ ไทยไม่ใช่กรุงเทพ ไทยไม่ใช่กรุงเทพฯ ไฟไหม้โรงเบียร์ลาดพร้าว