“โลกนี้ไม่เคยมีอะไรที่เสรี” เปิดเบื้องหลังมุมคิดบนโต๊ะเจรจาการค้าโลกยุคใหม่กับ พิมพ์ชนก วอนขอพร พิตต์ฟีลด์

หากย้อนกลับไปเมื่อหลายทศวรรษก่อน วาทกรรม ‘การค้าเสรี’ ไม่ต่างอะไรกับคาถาศักดิ์สิทธิ์ของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจโลก โดยมีองค์การการค้าโลก (WTO) เป็นหัวหอกสำคัญในการผลักดันและรักษาอุดมการณ์ดังกล่าวเอาไว้ ทว่าในช่วงไม่กี่ปีมานี้ วาทกรรมดังกล่าวรวมถึงบทบาทขององค์การการค้าโลกกลับถูกท้าทายจนเผยให้เห็นรอยแตกร้าวอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อโดนัลด์ ทรัมป์ หวนคืนกลับสู่ทำเนียบขาวเป็นสมัยที่สอง

อย่างไรก็ดี ทรัมป์ไม่ใช่เพียงเหตุผลเดียวที่ทำให้สถาปัตยกรรมการค้าโลกที่แข็งแรงมาหลายสิบปีต้องสั่นสะเทือน ทว่าประเด็นใหม่ๆ ที่ไม่ใช่การค้า – สิ่งแวดล้อม แรงงาน หรือที่สำคัญคือเทคโนโลยี – เข้ามามีบทบาทและสร้างความซับซ้อนให้ระบบการค้าโลกมากยิ่งขึ้น เมื่อเงื่อนไขเหล่านี้ถูกนำมาผนวกรวมเป็นข้อต่อรองและเงื่อนไขในการทำการค้าร่วมกัน

ท่ามกลางความวุ่นวายทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองโลกเช่นนี้ ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า บทบาทของผู้เจรจาการค้าของไทยเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง เพราะในฐานะของประเทศขนาดกลางในโครงสร้างการค้าระดับโลก การเจรจาครั้งหนึ่งอาจก่อให้เกิดได้ทั้งประโยชน์ หรือต้นทุนสูงลิบลิ่วที่ประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มคนเปราะบาง ต้องแบกรับ

เมื่อพูดถึงการเจรจาทางการค้า ชื่อของ พิมพ์ชนก วอนขอพร พิตต์ฟีลด์ ถือเป็นชื่อแรกๆ ที่ทุกคนนึกถึง จากประสบการณ์การทำงานในกระทรวงพาณิชย์และการดำรงตำแหน่งเอกอัครราชทูต ผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลก (WTO) และองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก (WIPO) มาอย่างยาวนาน ทำให้พิมพ์ชนกมองเห็นพลวัต ความเป็นมาเป็นไป และความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสถาปัตยกรรมการค้าและการเจรจาระหว่างประเทศตลอดหลายปีที่ผ่านมา และแม้จะเป็นหนึ่งในกำลังสำคัญของไทยในยุคการค้าเสรี แต่สิ่งแรกที่พิมพ์ชนกเปิดภาพเบื้องหลังฉากการเจรจาให้เราเห็นคือการเน้นย้ำว่า “ในโลกนี้ไม่เคยมีอะไรที่เสรี”

วันโอวันชวนอ่านบทสนทนาเบื้องหลังโต๊ะเจรจาทางการค้ากับพิมพ์ชนกในวันที่ข้อตกลงการค้าเสรีพันกันยุ่งเหยิงเหมือนเส้นสปาเกตตี และสมรภูมิการค้าร้อนระอุไม่แพ้วิกฤตสภาพภูมิอากาศปัจจุบัน – พลวัตการค้าโลกจากสายตาของนักเจรจามากประสบการณ์ผู้นี้เป็นอย่างไร ประเทศไทยมีตำแหน่งแห่งที่ตรงไหนในโต๊ะเจรจาและโครงสร้างการค้าระหว่างประเทศ อะไรคือข้อได้เปรียบ และอะไรคือสิ่งพึงระวังในสมรภูมิการค้าที่ดุเดือดเช่นนี้

คุณมองพลวัตของระเบียบเศรษฐกิจการค้าโลกและการค้าเสรีในปัจจุบันนี้อย่างไร มีอะไรที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมบ้าง

ถ้าพูดถึงการค้าเสรี ต้องบอกว่าในโลกนี้ไม่เคยมีอะไรที่เสรีอยู่แล้ว เพราะมันมีเงื่อนไขบางอย่างด้วยเสมอ แต่ถ้าพูดถึงการค้าในรูปแบบต่างๆ เช่น การค้าทวิภาคี หรือระเบียบการค้าในปัจจุบัน ดูเหมือนว่ากฎเกณฑ์การค้าโลกจะเปลี่ยนรูปแบบไปจากอดีตมากพอสมควร โดยเฉพาะช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เพราะอุปสรรคต่างๆ เช่น ด้านภาษีศุลกากรหรือด้านการเปิดตลาดทางด้านสินค้า บริการ และการลงทุนทั้งหลาย ลดลงไปมากพอสมควร นอกจากนี้ โลกยังให้ความสำคัญกับประเด็นที่ไม่ใช่การค้า (non-trade issue) มากขึ้น เช่น ประเด็นเรื่องแรงงาน สิ่งแวดล้อม ทรัพย์สินทางปัญญา เราจึงต้องปรับตัวให้เข้ากับประเด็นเหล่านี้ด้วย รวมถึงเรื่องของเทคโนโลยีหรือการเมืองระหว่างประเทศที่เข้ามาเกี่ยวข้องด้วยเช่นกัน

แต่ถ้าจะพูดสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ เราต้องเริ่มจากตรงนี้ก่อนว่า เป้าหมายของการทำงานด้านการค้าตลอดหลายปีที่ผ่านมาคือ การทำให้มีการเปิดการค้าเสรีเพิ่มขึ้น แต่การเข้ามารับตำแหน่งของทรัมป์กลับดูจะทำให้การค้าเสรีชะงักงันลงไปพอสมควร แต่จะบอกว่าเป็นเพราะทรัมป์เสียทั้งหมดก็คงไม่ได้ เพราะมีประเด็นที่ไม่ใช่การค้าเข้ามาเกี่ยวข้องด้วยเช่นกัน

นอกจากนี้ หนึ่งประเด็นที่น่ากังวลคือ การเปลี่ยนทิศทางของกระแสการค้า โดยเฉพาะเมื่อหลายประเทศพยายามกระจายตลาดส่งออกเพื่อลดการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ ซึ่งแม้จริงๆ แล้ว เรื่องนี้จะถือเป็นเรื่องปกติ ทว่านโยบายของสหรัฐฯ ถือเป็นตัวเร่งรัดกระบวนการการค้าและสร้างความปั่นป่วนขึ้น จนอาจจะไปกระทบกับเรื่องต่างๆ เช่น วัตถุดิบในการผลิตสินค้าด้วย

อีกประเด็นคือเรื่องพลังงาน ซึ่งแม้จะเป็นประเด็นใหญ่แต่ดูจะไม่มีคนพูดถึงมาก เพราะพลังงานเป็นหนึ่งในปัจจัยที่ทำให้เกิดการหมุนเวียนทางการค้าแบบไม่ธรรมชาติ ตอนนี้รัสเซียเป็นหนึ่งในชาติที่มีบทบาทเรื่องพลังงานมาก แต่ก็มีสงครามกับยูเครนที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่างๆ เช่น เรื่องปัจจัยการผลิตสินค้าทางการเกษตรโดยเฉพาะปุ๋ย ดังนั้น เราจะเห็นว่า ความขัดแย้งด้านภูมิรัฐศาสตร์ทำให้โลกเปลี่ยนไปในแบบที่ไม่ค่อยเป็นธรรมชาติ ทำให้เราต้องติดตามตรงนี้ต่อไป และดูว่าในห่วงโซ่อุปทานใหม่ ไทยจะอยู่ตรงไหน และจะวางตัวอย่างไร

ข้อสังเกตหนึ่งในโลกวันนี้คือหลายประเทศได้ทำข้อตกลงการค้าระหว่างกันเพิ่มขึ้นมาก ส่วนหนึ่งก็เพื่อจะหาทางกระจายตลาดออกจากสหรัฐฯ ที่เริ่มเอาแน่เอานอนไม่ได้ แต่การมีข้อตกลงมากขึ้นนี้ก็อาจนำไปสู่ ‘ปรากฏการณ์เส้นสปาเกตตี’ (spaghetti bowl effect) คือการมีข้อตกลงการค้ามากเกินไปจนอาจทำให้เกิดความไม่เสรีหรือความยุ่งยากซับซ้อนต่อธุรกิจเกินกว่าที่ควรจะเป็น คุณมองประเด็นนี้อย่างไร

ประเด็นสำคัญเมื่อพูดถึงปรากฏการณ์เส้นสปาเกตตีน่าจะเป็นเรื่องของกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) จะเห็นว่า “การมีข้อตกลงมากขึ้น” เป็นการช่วยเปิดตลาดและเพิ่มทางเลือกให้ผู้ประกอบการ ในขณะที่ปรากฏการณ์เส้นสปาเกตตีเกิดขึ้นเมื่อแต่ละข้อตกลงมีเงื่อนไขต่างกัน ทั้งกฎว่าด้วยถิ่นกำเนิดสินค้า (Rules of Origin) เอกสาร และขั้นตอนการใช้สิทธิพิเศษทางภาษี

ดังนั้น การเจรจาเปิดตลาดสินค้าผ่านการจัดทำข้อตกลง FTA ยังมีความสำคัญ การที่ไทยเป็นสมาชิกความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (RCEP) แล้ว ก็น่าจะช่วยเรื่องนี้ด้วย แม้กระทั่งการเจรจากับสหรัฐฯ ที่ยังดำเนินอยู่ ประเด็นเรื่องถิ่นกำเนิดสินค้าก็เป็นอีกประเด็นที่มีความสำคัญ แต่ถ้าถามว่าการมีข้อตกลงมากขึ้นมีผลไหม เรามองว่ามียังมีผลกระทบ โดยเฉพาะกับผู้ประกอบการรายย่อยของไทย ที่ต้นทุนในการปฏิบัติตามเงื่อนไขรวมถึงการพิสูจน์ด้านถิ่นกำเนิด อาจสูงกว่าประโยชน์จากการลดภาษี ดังนั้น ภาครัฐและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องก็ควรจะมาวิเคราะห์ด้วยว่า เราจะช่วยเหลือผู้ประกอบการรายย่อยของเราอย่างไร ทั้งในแง่การอำนวยความสะดวกทางการค้า และทำให้กฎถิ่นกำเนิดสินค้าสอดคล้องกันมากขึ้น เปิดให้สะสมถิ่นกำเนิดระหว่างประเทศภาคีได้กว้างขึ้น ลดเอกสารซ้ำซ้อน และใช้เทคโนโลยีดิจิทัลมาลดขั้นตอนการดำเนินการ รวมถึงช่วยให้ธุรกิจเปรียบเทียบได้ว่าข้อตกลงใดเหมาะกับสินค้าของตนเอง เช่น ผ่านการสร้างความรู้ความเข้าใจ (capacity building) ให้กับผู้ประกอบการ

ทว่าในอีกทางหนึ่ง เราเห็นแนวโน้มว่าการค้าอาจจะขยับขยายจากระดับทวิภาคีไปสู่ระดับภูมิภาคมากขึ้น ก็อาจจะอำนวยความสะดวกในการทำตามกฎเกณฑ์ต่างๆ ด้วย เช่น ถ้าเราเจรจาความตกลงการค้าเสรี (FTA) กับสหภาพยุโรปสำเร็จ สหภาพยุโรปเขารวมตัวเป็นหน่วยเดียว (single unit) แต่มีสมาชิกทั้งหมด 27 ประเทศรวมอยู่ในนั้น หากเราเจรจาสำเร็จ ก็จะเท่ากับเราเข้าตลาดประเทศที่เป็นสมาชิกของสหภาพยุโรปสำเร็จพร้อมกันทีเดียว

คุณมีประสบการณ์การทำงานในฐานะเอกอัครราชทูต ผู้แทนถาวรไทยประจำองค์การการค้าโลก และองค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก ที่เจนีวามาหลายปี มองเห็นพลวัตหรือการดำเนินนโยบายของประเทศต่างๆ ยังไงบ้าง

สิ่งหนึ่งที่เห็นจากการทำงานที่เจนีวาคือ พลังของความขัดแย้งด้านภูมิรัฐศาสตร์ หรือ geo-politics กำลังส่งผลต่อท่าทีประเทศต่างๆ ในเวทีพหุภาคีอย่างมีนัยสำคัญ สหรัฐฯ โดดเดี่ยวตัวเองออกจากหลายเวที เช่น องค์การอนามัยโลก (WHO) หรือเวทีสิทธิมนุษยชน แต่ยังอยู่ในเวทีการค้าเพราะมีผลประโยชน์ ที่น่าสนใจคือ ท่าทีที่เปลี่ยนไปของประเทศสำคัญที่เคย pro-free trade เช่น สหภาพยุโรป ที่แต่เดิมเคยเน้นเรื่องสนธิสัญญาหรือเรื่องความตกลงการค้าเสรีมากๆ ตอนนี้ให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจและผลประโยชน์เชิงยุทธศาสตร์มากขึ้น โดยมีแนวโน้มที่จะปรับท่าทีและแสวงหาความร่วมมือกับสหรัฐฯ มากขึ้น เพื่อรักษาผลประโยชน์และลดความเสี่ยงจากความขัดแย้งทางการค้าและความไม่แน่นอนของนโยบายระหว่างประเทศ แต่ในขณะเดียวกัน เราจะเห็นว่าสหภาพยุโรปพยายามเร่งผลักดันให้ความตกลงการค้าเสรีต่างๆ ลุล่วงโดยไวเพื่อที่จะหาพันธมิตรเพื่อมาต่อกรหรือรับมือกับสหรัฐฯ ด้วย ถ้าขยับมาฝั่งเอเชีย เราจะเห็นภาพที่ดูแปลกภาพหนึ่งคือ การที่ประเทศจีนที่เหมือนจะไม่ได้สนับสนุนการค้าเสรี กลับกลายมาเป็นผู้ปกป้องการค้าเสรีแทน ก็เป็นอะไรที่เปลี่ยนแปลงไปมาก ทำให้เราต้องทำความเข้าใจกันต่อไป ในฐานะคนเจรจาการค้า เราต้องเข้าใจและติดตามพลวัตเหล่านี้อย่างใกล้ชิด เพื่อให้กำหนดจุดยืนของไทยให้ได้ประโยชน์สูงสุด

ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า พลวัต ระเบียบ และกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลกเปลี่ยนไปมากในช่วงหลังมานี้ คุณมองว่าองค์การการค้าโลกมีการปรับตัว เปลี่ยนแปลง หรือตีโจทย์ความท้าทายใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นอย่างไรบ้าง

ถึงเราจะคุยกันไปว่าประเด็นที่ไม่ใช่การค้าเข้ามามีบทบาทมากในช่วงหลัง ทว่าสำหรับองค์การการค้าโลกแล้ว ประเด็นนี้อาจจะไม่ใช่เรื่องใหม่เสมอไป เพราะเขาพูดถึงประเด็นอื่นๆ ที่ไม่ได้เกี่ยวข้องโดยตรงกับการค้ามานานแล้ว เช่น เรื่องสิ่งแวดล้อมก็มีการพูดถึงตั้งแต่ช่วงทศวรรษที่ 1990 ตั้งแต่ก่อนที่จะเปลี่ยนมาเป็นองค์การการค้าโลกอย่างในทุกวันนี้เสียอีก

ในระยะหลัง เราก็จะเริ่มเห็นมาตรการทางการค้าที่เชื่อมโยงกับประเด็นอื่นๆ มากขึ้น เช่น มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (CBAM) หรือในช่วงหลังก็มีการพูดเรื่องแรงงานมากขึ้นซึ่งเป็นผลจากนโยบายของสหรัฐฯ อีกประเด็นที่พูดถึงกันมากคือเรื่องที่เกี่ยวกับดิจิทัล เช่น ความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัลในแต่ละประเทศและหนทางแก้ไข หรือการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศกำลังพัฒนาในเรื่องนี้ นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มเล็กๆ ย่อยลงไปในองค์การการค้าโลกที่นำเรื่องความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัลขึ้นมาเจรจาเพิ่มเติมอีกด้วย

หนึ่งในข้อวิพากษ์วิจารณ์ต่อองค์การการค้าโลกคือ การที่องค์การไม่ทันสมัยและไม่ตอบโจทย์อีกต่อไปแล้ว คุณมองเรื่องนี้อย่างไร เห็นความพยายามอะไรในการปรับตัวหรือเปลี่ยนแปลงจากองค์การการค้าโลกบ้างไหม

เราเห็นข้อวิพากษ์วิจารณ์เช่นนี้จริง แต่ตามข้อเท็จจริงแล้ว องค์การการค้าโลกได้พยายามอัปเดตหรือขยายกฎเกณฑ์ทางการค้าให้รองรับความเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเทคโนโลยีอย่างต่อเนื่อง แต่ก็ต้องยอมรับว่า ไม่ได้ประสบความสำเร็จมากนัก สาเหตุหนึ่งเกิดจากการบล็อกโดยบางประเทศ โดยอ้างหลักการฉันทามติ (consensus)

ในช่วงที่ผ่านมา จึงมีการเริ่มเจรจาแบบหลายฝ่าย (plurilateral negotiations) เข้ามาเสริมกับการเจรจาแบบพหุภาคี เป็นหนึ่งในความพยายามขององค์การการค้าโลกที่จะเดินหน้าการสร้างกฎเกณฑ์ใหม่ให้ทันโลกได้ การเจรจาหลายฝ่ายในองค์การการค้าโลกมีทั้งแบบปิดและแบบเปิด ถ้าเป็นแบบปิด ผลประโยชน์จะตกอยู่กับแค่ประเทศที่เข้าร่วมการเจรจา เช่น ความตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐ แต่ถ้าเป็นแบบเปิดคือใครจะเข้ามาเจรจาเมื่อไหร่ก็ได้เมื่อพร้อมและเห็นประโยชน์ซึ่งปัจจุบันองค์การการค้าโลกมีการเจรจาแบบนี้หลายเรื่อง ที่เสร็จไปแล้ว เช่น ความตกลง Information Technology Agreement (ITA) ที่เจรจาเสร็จแล้วแต่ยังไม่เป็นส่วนหนึ่งขององค์การการค้าโลก เช่น ความตกลงว่าด้วยพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ ความตกลงว่าด้วยการอำนวยความสะดวกด้านการลงทุน หรือที่กำลังเจรจาอยู่ เช่น ประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

นอกจากเรื่องการสร้างกฎเกณฑ์ใหม่ที่ทันสมัยแล้วเรายังเห็นความพยายามในการปฏิรูปภายในองค์กรหลายประการด้วย ประการแรกคือการทบทวนหลักการพื้นฐาน (foundational issues) ต่างๆ เช่น หลักปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN)[1] ว่ายังเหมาะสมกับยุคสมัยปัจจุบันนี้ไหม

ประการที่สองคือเรื่องกระบวนการตัดสินใจ (Decision-making) เพราะมีความพยายามเจรจากันมาหลายปีแล้วเพื่อที่จะอัปเดต rule book แต่ที่ยังตกลงกันไม่ได้เพราะอย่างที่บอกไปว่า ประเทศสมาชิกมักมีข้อคัดค้านตรงนั้นทีตรงนี้ที จึงมีการหารือกันว่า จะทำอย่างไรให้กระบวนการตัดสินใจมีประสิทธิภาพมากขึ้น และลดปัญหาการที่สมาชิกบางประเทศคัดค้าน (วีโต้) จนไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ เช่น จะสามารถใช้การลงคะแนนเสียงในสัดส่วน 3 ใน 4 แทนฉันทามติสำหรับการตัดสินใจบางประเภทได้หรือไม่ หรือจะมีกระบวนการ opt-in และ opt-out คือหากประเทศสมาชิกไม่ประสงค์จะเข้าร่วมหรือรับข้อผูกพันบางประการ ก็สามารถแสดงเจตนาไม่เข้าร่วมหรือไม่รับข้อผูกพันนั้นได้ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด

ประการที่สามคือเรื่องของการพัฒนา (Development) คือดูว่าจะทำอย่างไรที่เราจะให้สิทธิพิเศษหรือแต้มต่อบางประการกับประเทศที่ต้องการจริงๆ เพราะสัดส่วนประเทศกำลังพัฒนาในองค์การการค้าโลกมีขนาดใหญ่มาก และมีระดับการพัฒนาที่แตกต่างกัน ตั้งแต่จีน ไทย ไปจนถึงสิงคโปร์ ก็ยังถือเป็นประเทศกำลังพัฒนาในกรอบองค์การการค้าโลก ดังนั้น จึงมีการหารือกันว่าจะทำอย่างไรให้การปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment: S&DT) สามารถตอบสนองต่อความจำเป็นและข้อจำกัดของประเทศกำลังพัฒนาแต่ละประเทศได้อย่างเหมาะสม

และประการสุดท้ายคือการปรับให้มีการแข่งขันที่เท่าเทียมกัน (Level playing field) มากขึ้น โดยเฉพาะประเด็นการอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นหนึ่งในเรื่องที่มีการหารือกันมากในปัจจุบัน เช่น กลุ่มประเทศแอฟริกาเรียกร้องให้มีการพิจารณาทบทวนกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการอุดหนุนภาคอุตสาหกรรม เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถใช้มาตรการอุดหนุนเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมของตนเองได้มากขึ้น และมีความยืดหยุ่นในการรักษาพื้นที่เชิงนโยบาย (policy space) ที่จำเป็นต่อการพัฒนา เนื่องจากกฎเกณฑ์ปัจจุบันยังมีข้อจำกัดบางประการ โดยเฉพาะสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ยังมีขีดความสามารถในการแข่งขันแตกต่างจากประเทศพัฒนาแล้ว

คุณพูดเรื่องการทบทวนหลักการพื้นฐานขององค์การการค้าโลกอย่างหลัก MFN ขอให้ช่วยขยายความว่าเรื่องนี้เป็นมาอย่างไร ทำไมจู่ๆ ถึงเกิดความพยายามในการทบทวนหลักการนี้ขึ้น

จริงๆ เรื่องนี้เป็นเรื่องที่เกิดทีหลังสุด เพราะว่าเรื่องอื่นๆ ที่เราพูดไป ไม่ว่าจะเป็นเรื่องกระบวนการตัดสินใจ การพัฒนา และการปรับให้มีการแข่งขันที่เท่าเทียมกันมากขึ้น เป็นเรื่องที่คุยกันมาสัก 2-3 ปีแล้ว แต่การทบทวนหลักการพื้นฐาน โดยเฉพาะหลัก MFN กลับได้รับความสนใจมากขึ้นจากการดำเนินนโยบายการค้าของทรัมป์ จะเห็นว่าพอสหรัฐฯ ใช้มาตรการฝ่ายเดียวแบบที่เราเห็นกัน หลายประเทศก็ไม่มีทางเลือกนอกจากยอมเข้าไปเจรจา เพราะสหรัฐฯ เป็นตลาดใหญ่ของพวกเขา แต่บางประเทศก็อาจจะไม่เจรจา เช่น ออสเตรเลีย และสิงคโปร์ ซึ่งอาจเป็นเพราะว่ามีความตกลงการค้าเสรีที่ทำกับสหรัฐฯ อยู่แล้ว หรือบางประเทศก็รับได้กับอัตราภาษีที่สหรัฐฯ ประกาศออกมา

แต่ประเด็นที่ทำให้สหภาพยุโรปต้องออกมาผลักดันเรื่องนี้คือ มีบางประเทศที่มองว่าสหรัฐฯ เล่นตุกติก ก็เลยนำไปฟ้องร้องที่องค์การการค้าโลก แต่แม้จะมีคำตัดสินออกมาแล้วว่าสหรัฐฯ ทำผิดจริง แต่กลไกระงับข้อพิพาทขององค์การการค้าโลก โดยเฉพาะในชั้นอุทธรณ์ ตอนนี้ยังเป็นอัมพาตอยู่ เลยยังไปต่อกันไม่ได้ ต้องค้างคำตัดสินกันอยู่แบบนั้น เลยมีการยกประเด็นเรื่องนี้ขึ้นมาโดยบอกว่า ข้อยกเว้นจากหลัก MFN มีมากมายไปหมดตั้งแต่สมัยที่ยังเป็นความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (GATT) ด้วยซ้ำ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเลยคือ เรื่องความตกลงการค้าเสรีนี่แหละ เพราะเขามองว่า ถ้าเป็นการเจรจาให้สิทธิประโยชน์ทางการค้าเฉพาะบางประเทศ และเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนด โดยไม่ได้ไปกระทบการค้าหรือผลประโยชน์ของประเทศอื่นก็สามารถทำได้ เพียงแต่มาตรการฝ่ายเดียวของสหรัฐฯ นี้ไม่ได้เข้าข้อยกเว้นดังกล่าวเหมือนที่สหรัฐฯ พยายามจะอ้าง

ตรงนี้จึงเป็นที่มาของความพยายามที่จะทบทวนหลักการให้ชัดเจนขึ้นหรือมีความยืดหยุ่นมากขึ้น เช่น การปรับเงื่อนไขของการเจรจาทำความตกลงให้ง่ายและสะดวกขึ้น ซึ่งแต่ละประเทศก็มีท่าทีที่แตกต่างกันออกไป เช่น ญี่ปุ่นก็ดูจะโน้มเอียงไปในทางที่สนับสนุนให้องค์การการค้าโลก มีความยืดหยุ่นมากขึ้นในการเจรจาและจัดทำความตกลงต่างๆ เพราะมีข้อตกลงพิเศษกับสหรัฐฯ อยู่ หรือสหภาพยุโรปก็อยากให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นเพื่อให้กฎเกณฑ์สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ รวมถึงประเด็นเรื่องเทคโนโลยีและอุตสาหกรรมได้มากขึ้น ทว่าบางประเทศก็อาจจะไม่ค่อยอยากให้ไปแตะ MFN เท่าไร เพราะมีหลายประเทศในโลกที่ยังต้องพึ่งพาหลัก MFN อยู่

ถ้ามองในภาพรวม คุณคิดว่าองค์การการค้าโลกยังมีความสำคัญหรือมีตำแหน่งแห่งที่ในยุคสมัยปัจจุบันอยู่หรือไม่

ระบบการค้าพหุภาคียังมีความสำคัญอยู่แน่นอน แต่อาจจะไม่ได้ดูเด่นชัดนักในสายตาของประเทศไทยหรือประเทศในเอเชีย เพราะประเทศฝั่งเรามีการทำความตกลงการค้าเสรีค่อนข้างมาก ทว่ามีหลายประเทศที่เขาไม่ได้ทำความตกลงการค้าเสรีหรือการค้าทวิภาคี แต่ยังดำเนินการภายใต้กฎเกณฑ์ของระบบพหุภาคี ถ้าดูสถิติขององค์การการค้าโลกพบว่า การค้าโลกมากกว่าร้อยละ 70 ยังอิงกับหลัก MFN อยู่ คือแม้บางประเทศจะไม่ได้มีความตกลงการค้าเสรีระหว่างกัน ก็ยังสามารถทำการค้าภายใต้กฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลก และใช้อัตราภาษี MFN เป็นหลักอยู่

นอกจากนี้ กฎเกณฑ์การค้าพหุภาคียังสร้างความมั่นใจให้ประเทศคู่ค้าไปทำการค้าขายด้วย สมมติประเทศไทยไปเจรจากับประเทศใดก็ตามที่เรายังไม่ได้ทำความตกลงการค้าเสรี เราก็ใช้อัตราภาษี MFN ของเขาภายใต้องค์การการค้าโลก และกฎระเบียบที่เขาต้องทำตามพันธกรณีภายใต้องค์การการค้าโลกเป็นจุดตั้งต้น ดังนั้น กฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลกยังเป็นเรื่องจำเป็นอยู่สำหรับหลายประเทศที่ไม่มีความตกลงการค้าเสรีกับประเทศอื่นมาก เช่น ประเทศเล็กๆ ในแอฟริกา แปซิฟิก แคริบเบียน เขาไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากองค์การการค้าโลก เพราะฉะนั้น ถ้าถามว่ากฎเกณฑ์องค์การการค้าโลกยังจำเป็นอยู่ไหม ต้องตอบเลยว่าจำเป็น ไม่ได้จำเป็นเพราะเราทำงานตรงนี้นะ (หัวเราะ) แต่เพราะว่าหลายประเทศยังคงพึ่งพากฎเกณฑ์เหล่านี้อยู่

ที่ผ่านมาไทยได้ประโยชน์จากองค์การการค้าโลกขนาดไหน

ไทยเข้าร่วมเป็นภาคี GATT ตั้งแต่ปี 2525 และเป็นสมาชิกร่วมก่อตั้ง (founding member) ขององค์การการค้าโลก เมื่อปี 2538 และเข้าร่วมเจรจามาโดยตลอด ประเทศเราถือว่าเป็นหนึ่งในผู้ได้รับผลประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้า และจากการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ขององค์การการค้าโลก ทำให้การค้าและการส่งออกของเราขยายตัวเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด รวมถึงการที่ประเทศอื่นลดภาษีให้เราด้วย ถ้ามองในมุมองค์การการค้าโลก ไทยมักถูกยกตัวอย่างในฐานะประเทศขนาดกลางที่ได้รับผลประโยชน์จากระบบการค้าเสรี และเป็นประเทศที่มีส่วนร่วมมาโดยตลอด

แต่เราต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่า ส่วนแบ่งของไทยในการค้าโลกไม่ค่อยไปไหน อยู่ประมาณร้อยละ 1 และอันดับการส่งออกของไทยก็ไม่ได้ขยับขึ้นมากนัก หลายประเทศที่เคยอยู่หลังเราตอนนี้แซงขึ้นไปหมดแล้ว จีนไม่ต้องพูดถึง ทะยานขึ้นไปอันดับต้นๆ แล้ว จะพูดก็ได้ว่า เราไม่ได้ใช้ประโยชน์ตรงนี้มากเท่าที่ควร อาจจะด้วยสถานการณ์ภายในหรือโครงสร้างการส่งออกต่างๆ ก็แล้วแต่ คือสถานการณ์ไม่ได้แย่ เรายังถือว่าเป็นผู้เล่นรายใหญ่และได้ประโยชน์อยู่ แต่เหมือนเราอยู่นิ่ง (static) ไม่ได้เคลื่อนที่หรือใช้ประโยชน์จากกฎเกณฑ์อย่างเต็มที่เหมือนประเทศอื่นๆ เขา

อีกประเด็นที่ควรพูดถึงคือเรื่องจุดยืนของไทย ไทยสนับสนุนระบบการค้าเสรีอย่างต่อเนื่องอยู่แล้ว แต่ก็อย่างที่บอกไปว่า “คำว่าเสรีไม่มีจริงในโลกนี้” แต่ต้องอยู่ใต้เงื่อนไขบางอย่าง เช่น เรื่องสินค้าเกษตรที่มีการเจรจาในการทำความตกลงการค้าเสรี ก็จะเป็นการลดภาษีหรืออาจจะมีการขยายโควตาให้เพิ่ม แต่ก็ยังมีเรื่องกฎเกณฑ์การอุดหนุนหรือมาตรการสุขอนามัยที่ต้องเจรจากันอยู่เช่นกัน

คุณคิดว่ามีทางไหนที่จะทำให้ไทยทำงานเชิงรุกเพื่อเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากองค์การการค้าโลกหรือกฎเกณฑ์ปัจจุบันได้มากขึ้น

เราต้องแอ็กทิฟในเรื่องที่เป็นประโยชน์ของไทย (เน้นย้ำ) เราต้องสร้างกรอบการเจรจาในหลายด้านให้ตอบโจทย์การพัฒนาเราโดยใช้เครื่องมือทั้งหลายที่ทำได้ให้เข้มแข็งขึ้น รวมทั้งการใช้มาตรการ NTB เหมือนประเทศอื่นด้วย ซึ่งตรงนี้เป็นการตั้งรับ (defensive) แต่ในขณะเดียวกัน เราก็ต้องมีจุดยืนในเชิงรุก (offensive) เช่น เราควรจะเร่งยกระดับความสามารถในการแข่งขันด้านการบริการ (services) ของเราให้มากขึ้น สนับสนุนเศรษฐกิจใหม่ที่ใช้เทคโนโลยี ส่งเสริมให้ผู้ประกอบการไทยอยู่ใน global supply chain มากขึ้น หรือบางเรื่องที่เราชำนาญ เราอาจจะต้องตั้งตัวเป็นคนกำหนดมาตรฐานเอง แทนที่จะรอเล่นเกมส์ที่คนอื่นตั้ง เช่น มาตรฐานการผลิตอาหาร เป็นต้น และท้ายที่สุด เราต้องเล่นบทบาทเป็น ‘กาวใจ’ ที่เชื่อมโยงกับทุกคนได้ซึ่งเป็นแนวทางที่ middle powers กำลังเดินไปสู่

ต้องอธิบายด้วยว่า พอพูดถึงผลประโยชน์ของไทย ในส่วนของกระทรวงพาณิชย์มองว่าผลประโยชน์อันดับหนึ่งของไทยคือเกษตรกร ในการเจรจาการค้าของกระทรวงฯ เราถูกปลูกฝังมาตลอดว่า ต้องให้ความสำคัญกับเกษตรกรและภาคการเกษตรเป็นอันดับหนึ่ง ตามมาด้วยผู้ประกอบการต่างๆ ซึ่งเราก็พยายามเจรจาและดูแลอย่างเข้มข้นในเรื่องที่เป็นประโยชน์กับเรา โดยมีปลายทางเดียวกันคือการปกป้องผลประโยชน์ของประเทศที่มีอยู่ไม่ให้เสียไป

ถ้าพูดให้เห็นภาพชัดขึ้น ลองดูเรื่องมาตรการสำรองสินค้าเกษตรเพื่อความมั่นคงทางอาหารที่บางประเทศใช้ ถ้าเรามองว่า มาตรการนี้อาจจะส่งผลกระทบกับประเทศของเรา เช่น หากมีการระบายสินค้าออกสู่ตลาดจนทำให้ราคาสินค้าเกษตรตกต่ำกว่าที่ควรจะเป็น แบบนี้เราก็จะต้องเจรจาแบบตั้งรับ แต่ในขณะเดียวกัน ก็จะต้องเจรจาเชิงรุกบางอย่างที่จะพาไทยไปยืนอยู่ในจุดที่เราอยากจะให้ไปถึงหรือตรงกับความต้องการของเรามากที่สุดด้วย ทั้งนี้ต้องยอมรับว่า บางครั้งท่าทีหรือนโยบายเชิงรุกที่จะถูกถ่ายทอดต่อลงมาอาจจะยังไม่คมหรือไม่อัปเดตมากพอ เช่น เรามองว่าไทยควรจะเจรจาเรื่องเทคโนโลยีและนวัตกรรมให้มากขึ้น จริงๆ เราก็มีนโยบายแหละ แต่ยังไม่มีการถ่ายทอดลงมาเป็นท่าทีการเจรจาที่ชัดเจนว่าเราต้องดูแลตรงไหนบ้าง อย่างเรื่องความตกลงว่าด้วยสินค้าเทคโนโลยีสารสนเทศ (ITA) ที่ไทยเข้าร่วมอยู่ ก็เป็นอีกเวทีหนึ่งที่เราสามารถแสดงบทบาทได้มากขึ้น ทั้งเรื่องการลดอุปสรรคทางการค้าและการส่งเสริมการเข้าถึงเทคโนโลยีใหม่ๆ เช่น ปัญญาประดิษฐ์ (AI) ซึ่งเมื่อเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา ไทยก็ได้เป็นเจ้าภาพร่วมกับจีนจัดการหารือ (Thematic Session) โดยเชิญผู้แทนจากภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์การระหว่างประเทศมาร่วมแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับบทบาทขององค์การการค้าโลกในการส่งเสริมการเข้าถึงเทคโนโลยี AI ด้วย นอกจากนี้ ฝั่งคณะผู้แทนไทยก็จะต้องเล่นตามสถานการณ์ ดูนโยบายของรัฐบาลไป คือถ้ามีนโยบายเรื่องสนับสนุนผู้ประกอบการ เราก็อาจจะแสดงบทบาทเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา หรือเรื่องภาคบริการซึ่งอาจจะยังไม่ค่อยอัปเดตที่องค์การการค้าโลก ขณะที่เรื่องนวัตกรรมและการใช้ประโยชน์จากทรัพย์สินทางปัญญาก็รุดหน้าไปมากที่องค์การทรัพย์สินทางปัญญาโลก รวมถึงเข้าไปร่วมเจรจาในเรื่องสุขภาพหรือการเข้าถึงยาต่างๆ ด้วย

สรุปคือไทยต้องไม่ตกขบวนรถ เราต้องทำให้เขาสนใจเราตลอดเวลา บางทีเราก็พยายามจะจัดการประชุมกลุ่มเล็กหรือการหารือในเรื่องที่เรามองว่าเป็นประโยชน์กับไทย หรือเข้าไปร่วมในประเด็นต่างๆ ให้ได้มากที่สุด เพราะเราไม่สามารถจะอยู่แบบเฉื่อยๆ บนเวทีพหุภาคีได้ ถ้าทำแบบนั้นเขาก็ไม่ชวนเราไปเข้าประชุมอะไรหรอก พูดง่ายๆ คือเราต้องอยู่ทุกที่ที่มีความสำคัญ

จากที่ทำงานเรื่องการเจรจาทางการค้ามานาน คุณมองว่ากลยุทธ์ของไทยในการเจรจากับประเทศอื่นต้องเปลี่ยนไปมากน้อยแค่ไหนในสถานการณ์โลกปัจจุบันนี้

จริงๆ เราก็ทำตามปกติได้เลย อย่างถ้าเป็นประเด็นดั้งเดิม (traditional issue) อย่างการเกษตร เราก็ยกมือแสดงความคิดเห็นได้ตามปกติ ไทยยังพยายามแอ็กทิฟให้อยู่ในสายตานานาชาติตลอดเวลา และเราก็ได้รับคำเชิญให้เข้าร่วมประชุมต่างๆ ที่สำคัญตลอด

แต่ถ้ามองในแง่การเมืองระหว่างประเทศ ต้องยอมรับอย่างหนึ่งว่าเราไม่ได้อยู่ในลีกใหญ่ระดับเดียวกับประเทศใหญ่ๆ อย่างพวกสหรัฐฯ สหภาพยุโรป จีน อินเดีย ญี่ปุ่น เพราะฉะนั้น เราต้องสร้างเส้นทางใหม่ที่จะทำให้เราไม่ตกขบวน โมเดลประเทศที่น่าสนใจคือสวิตเซอร์แลนด์และสิงคโปร์ จริงอยู่ที่สองประเทศนี้รวยกว่าเรา แต่ถ้าดูกลยุทธ์เขาแล้วจะเห็นว่า สองประเทศนี้ก็ไม่ได้เข้าไปร่วมกลุ่มประเทศใหญ่ๆ ทุกกลุ่มขนาดนั้น ไทยก็อาจจะต้องหาที่ทางของตัวเองเหมือนกัน เช่น ในระดับภูมิภาค อย่างอาเซียนเราก็ถือว่าโอเคอยู่ หรืออย่าง RCEP เราก็เข้าร่วมอยู่เช่นกัน ในระดับสากลหรือพหุภาคี เราก็ต้องสร้างจุดยืนของเราที่คนมองเห็น โดยเลือกเรื่องที่สำคัญกับการพัฒนาของประเทศเรา

อีกกระแสหนึ่งที่เรามองเห็นและคิดว่าไทยควรเข้าไปร่วมตั้งแต่ต้นคือการเชื่อมโยงกันของระเบียบกฎเกณฑ์ทั้งหลาย คือถ้าเราลองมองกฎระเบียบต่างๆ จะเห็นว่าทุกอย่างถูกสร้างมาภายใต้ร่มใหญ่ขององค์การการค้าโลกก็จริง แต่บางเรื่อง เช่น มาตรการสุขอนามัยและสุขอนามัยพืช (SPS) แม้จะมีหลักเกณฑ์ร่วมกันภายใต้องค์การการค้าโลก แต่ละประเทศก็สามารถออกมาตรการที่เข้มงวดกว่าที่องค์การการค้าโลกกำหนดได้ การที่จะให้แต่ละประเทศประสานกฎเกณฑ์กันทั้งหมดจึงเป็นเรื่องที่ยากมาก ดังนั้น แนวทางในอนาคตที่เป็นไปได้มากที่สุดจึงเป็นการที่ทุกประเทศยอมรับมาตรการของกันและกัน คือกฎระเบียบสอดคล้องและไปในทิศทางเดียวกัน ตอบโจทย์กันและเชื่อมโยงกันได้ แม้จะไม่ต้องเหมือนกันทุกประการ

เพราะฉะนั้น ไทยอาจจะต้องลองดูว่า เราอยากเป็นผู้นำในประเด็นไหนบ้าง ตอนนี้ก็มีหลายประเด็น เช่น ดิจิทัล หรือพลังงานที่น่าจะเป็นประเด็นใหม่ที่น่าสนใจ โดยเฉพาะเรื่องของการเข้าถึงตลาด เพราะหลายประเทศต้องการการการันตีว่า ประเทศตนเองจะมีความมั่นคงด้านพลังงาน ถ้าส่วนตัวแล้ว เรามองว่าไทยอาจจะมีบทบาทนำในการตั้งมาตรฐานเรื่อง SPS ได้ อาจจะเริ่มในระดับอาเซียนหรือเอเชียแปซิฟิกก็ได้

เมื่อตอนต้น เราได้คุยกันไปบ้างแล้วในเรื่องประเด็นที่ไม่เกี่ยวกับการค้าโดยตรง แต่สอดแทรกอยู่ในข้อตกลงการค้าเสรีต่างๆ ซึ่งทำให้ไทยต้องปรับตัวและปฏิบัติตามมากขึ้น แต่ในทางกลับกัน ประเด็นเหล่านี้ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า การปฏิบัติตามอาจจะส่งผลกระทบต่อคนบางกลุ่ม เช่น ผู้ประกอบการรายย่อย หรือไปกระทบเรื่องใหญ่อย่างความมั่นคงทางอาหารและทางยา คุณคิดว่าอย่างไร หากลองชั่งน้ำหนักข้อดีข้อเสียแล้ว เราควรจะให้น้ำหนักกับทางไหนมากกว่า หรือจริงๆ แล้วเราสามารถรักษาสมดุลระหว่างผลประโยชน์ที่จะได้กับผลกระทบที่จะเกิดได้ไหม อย่างไร

สำหรับประเด็นที่เกี่ยวข้องกับกฎระเบียบ (regulatory issues) คงเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้แล้ว เพราะอย่างที่เราคุยกันตอนต้นว่า เรื่องอุปสรรคดั้งเดิม เช่น ภาษีศุลกากร โควตาต่างๆ ลดลงมาเยอะมากแล้ว ทว่าบางครั้ง แม้มาตรฐานหลายอย่างจะเป็นประโยชน์กับไทย เช่น เรื่องแรงงานที่เราก็ย่อมอยากให้แรงงานไทยได้รับการปฏิบัติที่เหมาะสมด้วยอยู่แล้ว แต่เราก็ต้องยอมรับว่า ประเทศคู่ค้าของเราคาดหวังมาตรฐานที่อาจจะสูงเกินกว่าที่เราจะทำได้ตอนนี้ คือเราอาจจะเปลี่ยนไม่ได้เร็วหรือสุดโต่งเหมือนที่เขาต้องการ

ทว่าทั้งหมดนี้ก็ขึ้นอยู่กับการเจรจาด้วย จากประสบการณ์ส่วนตัวที่เจรจาประเด็นสิ่งแวดล้อมมาตั้งแต่ต้น เราค่อนข้างมีแพชชันกับเรื่องนี้มากนะ อยากให้ระบอบการค้าของไทยไม่ว่าที่ไหนให้ความสำคัญกับการดูแลสิ่งแวดล้อม เพราะจะเป็นประโยชน์กับทั้งประเทศและประชาชน แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นเราก็ต้องค่อยๆ ทำไป เพราะหลายอย่างก็มีต้นทุนที่ต้องจ่ายในการเปลี่ยนแปลง เพราะฉะนั้น เราไม่ได้คัดค้านในหลักการ แต่เราต้องพยายามทำให้ประเทศคู่เจรจาเข้าใจความสามารถในการนำไปปฏิบัติของเราด้วย

ถ้าพูดให้ถึงที่สุด การเจรจาคือการดูแลและไกล่เกลี่ยผลประโยชน์ของชาติให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพราะต้องยอมรับว่า ในความตกลงระหว่างประเทศ ไม่มีใครที่จะได้รับผลประโยชน์อย่างเต็มที่ตลอดเวลาในความตกลงทุกฉบับ แต่ในภาพรวม เราก็ต้องคำนวณแล้วว่า เรายอมรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นมาได้หรือไม่ แต่แน่นอนว่าเราไม่เอาชีวิตประชาชนหรือสิ่งแวดล้อมไปแลกเปลี่ยนกับสิทธิประโยชน์บางอย่าง ในฐานะนักเจรจา ทุกคนย่อมต้องการปกป้องผลประโยชน์ของไทยมาเป็นที่หนึ่งอยู่แล้ว แต่ก็ต้องยอมรับว่าหลายครั้งที่การเจรจาในเรื่องบางเรื่อง เช่น สินค้าการเกษตร ก็เป็นเรื่องเชิงการเมืองและเป็นประเด็นอ่อนไหวด้วย คือไม่ใช่แค่ในไทย แต่เป็นทุกประเทศเลย

เพราะฉะนั้น เราคิดว่าหนึ่งในทางออกน่าจะเป็นการที่ภาคส่วนต่างๆ มีการรวมตัวกันมากขึ้นและชัดเจนขึ้น ส่วนภาครัฐก็อาจจะมีการจัดหารืออย่างน้อยปีละ 1-2 ครั้งเกี่ยวกับสถานการณ์ปัจจุบันและสถานการณ์ของประเทศต่างๆ ไม่จำเป็นต้องรอว่าจะมีการเจรจากับประเทศนั้นประเทศนี้ ถึงจะมี dialogue กัน นอกจากนี้ เราก็ยอมรับและตระหนักดีว่า ยังมีปัญหาบางประการที่ทำให้ผลประโยชน์ทางการเจรจาการค้ายังไม่ไปถึงประชาชนทุกคน เราจึงควรพิจารณาแนวทางการบริหารจัดการผลประโยชน์จากความตกลงทางการค้าโดยภาครัฐด้วย เช่น เรื่องการบริหารโควตาสินค้า โดยอาจจะกันโควตาส่วนหนึ่งไว้ให้ผู้ประกอบการรายย่อยเลย รวมถึงทบทวนวิธีการที่จะทำให้ผลประโยชน์เอื้อกับรายย่อยมากขึ้น และเปิดช่องทางให้เขาสามารถเข้าถึงตลาดได้ด้วย

ในภาพใหญ่ของการเจรจา เรามักจะได้ยินจากคู่เจรจาบอกว่าที่สุดแล้วเขาจะสามารถเจรจาต่อรองหรือหาทางออกที่ลงตัวกันทั้งสองฝ่ายได้ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว เราสามารถเจรจาต่อรองในประเด็นที่ค่อนข้างอ่อนไหวได้จริงไหม

เราสามารถเจรจาได้หมด ขึ้นอยู่กับว่าเรามีจุดยืนที่แข็งแรงแค่ไหน สามารถอธิบายได้มากน้อยแค่ไหน แต่ถ้าถอยมาจนถึงจุดที่หัวหน้าคณะมองว่าไม่สามารถยอมมากกว่านี้ได้แล้ว (red line) ก็อาจจะต้องถอยมาหนึ่งก้าวแล้วคุยกันใหม่

ตัวอย่างเช่น สมมติเราจะเจรจาเข้า CPTPP ซึ่งเป็นความตกลงที่เจรจาเสร็จแล้ว การจะเข้าไปขอเจรจาว่าจะผ่อนปรนการปฏิบัติหรือขอลดหย่อนก็อาจจะยากนิดหนึ่ง แต่ในการเจรจาการค้าก็ไม่มีอะไรที่เป็นไปไม่ได้ เพราะมันถูกออกแบบมาให้มีความยืดหยุ่น เช่น ทำบางเรื่องก่อน ส่วนอีกเรื่องขอเวลาปรับไปเป็นสิบปี หรือทำเป็นขั้นบันไดแบบค่อยเป็นค่อยไปทุกปี

แล้วถ้าเป็นประเด็น TRIPS-plus ในการเจรจาที่เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกให้ความคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาสูงกว่ามาตรฐานขั้นต่ำของความตกลงขององค์การการค้าโลก คุณว่านี่คือสิ่งที่ควรจะเป็นหรือไม่

เรามองว่าเรื่องนี้จะเป็นประโยชน์กับไทยมากกว่าเป็นด้านลบ เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาเป็นประเด็นใหญ่และไทยควรจะให้ความสำคัญมากขึ้นในเรื่องนวัตกรรมเทคโนโลยีต่างๆ เพราะฉะนั้น ถ้าถามว่า TRIPS-plus แย่ไหมในหลักการ เรามองว่าไม่แย่ ถ้าสามารถเจรจาให้มันอยู่ในฝั่งที่เอื้อประโยชน์กับเราได้ และไม่กระทบต่อความยืดหยุ่นที่จำเป็นในการดำเนินนโยบายของประเทศ

ตัวอย่างที่หลายคนอาจจะกังวลกันคือเรื่องยา ตอนนี้ไทยมีความเข้มแข็งในเรื่องสาธารณสุข แต่ก็ต้องยอมรับว่าอาจจะยังไม่ทั้งหมด เช่น เรื่องวัคซีน เราก็สามารถทำได้ มีระบบนิเวศรองรับในระดับหนึ่ง นี่คือประเด็นสำคัญ เพราะฉะนั้น ประเด็น TRIPS-plus ต้องมาพร้อมกับการให้ความช่วยเหลือ คือถ้าจะให้ยกระดับมาตรฐาน ประเทศคู่เจรจาต้องมาช่วยเรายกระดับเทคโนโลยีไปพร้อมกันด้วย ไม่ว่าจะเป็นการถ่ายทอดเทคโนโลยี การพัฒนาบุคลากร หรือการเพิ่มขีดความสามารถในการวิจัยและผลิตในประเทศ ขณะเดียวกัน เราก็ต้องรักษาความยืดหยุ่นภายใต้ความตกลง TRIPS (TRIPS flexibilities) โดยเฉพาะในเรื่องการคุ้มครองสาธารณสุขและการเข้าถึงยาของประชาชนด้วย อย่างนโยบายล่าสุดของกระทรวงสาธารณสุขก็จะเป็นไปแนวทางที่สนับสนุนการจ้างแรงงานไทยและเพิ่มศักยภาพในการทำวิจัยในไทยมากขึ้น อันนี้เราก็มองว่าเป็นแนวทางที่ดี

ถ้ามองในภาพรวมๆ เราต้องตระหนักไว้แบบนี้ว่า การเจรจาทวิภาคีไม่ใช่การเจรจาฝ่ายเดียว ไม่ใช่ว่าประเทศคู่เจรจายื่นข้อเสนอมาสิบข้อและเราต้องตอบรับทั้งหมดโดยไม่ได้อะไรตอบแทนเลย มันต้องเป็นแนวช่วยๆ กันมากกว่า

เป็นไปได้ไหม ถ้าการเจรจาทางการค้าจะทำให้ทุกคนได้ประโยชน์เท่ากันทั้งหมด หรือเราต้องยอมรับว่า อย่างไรเสียก็จะต้องมีคนถูกทิ้งไว้ข้างหลัง

อย่างแรก ต้องเน้นย้ำก่อนว่าทุกคณะที่ไปเจรจาล้วนต้องการปกป้องผลประโยชน์ส่วนรวม ไม่มีคณะไหนที่ไปเจรจาแล้วต้องการปกป้องผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใหญ่ ไม่สนกลุ่มย่อย แต่อย่างที่เราคุยกันไปแล้วว่า บางกลุ่มหรือบางภาคส่วนก็ยังไม่ได้เข้ามาแสดงความคิดเห็นมากเท่าที่ควร เพราะฉะนั้น เราจึงอาจจะต้องคิดไปถึงเรื่องการเผยแพร่ข้อมูลให้เข้าใจง่ายที่สุดและเร็วที่สุดด้วย เพื่อให้ข้อมูลไปถึงมือคนที่ต้องการใช้ประโยชน์อย่างแท้จริง เพื่อที่ผู้เจรจาจะได้รู้ว่าปัญหาของบางภาคส่วนคืออะไร และต้องการความช่วยเหลืออย่างไร

แต่เราก็ต้องยอมรับว่า ผลการเจรจาบางประเด็นเป็นภาระกับผู้ประกอบการรายย่อยมากกว่ารายใหญ่ เช่น การเจรจาความตกลงการค้าเสรีบางฉบับได้ผลว่าภาษีไม่เป็น 0 แต่เหลือร้อยละ 1 เพราะภาครัฐยังต้องการรักษาพื้นที่เชิงนโยบาย (policy space) ของตนเองเอาไว้อยู่ แต่พื้นที่ตรงนี้นี่แหละที่กลายเป็นมูลค่าในทางปฏิบัติ เพราะสมมติว่าเราเป็นผู้ประกอบการรายย่อยและต้องการส่งออกสินค้าไปยังประเทศเพื่อนบ้านที่มีความตกลงการค้าเสรี แต่ทั้งเขาและเรายังไม่ได้ลดภาษีเป็น 0 ก็ต้องขอใบอนุญาต ซึ่งเป็นภาระสำหรับรายย่อยพอสมควร  ตรงนี้เป็นสิ่งที่ภาครัฐควรทบทวนและชั่งน้ำหนักด้วย เพราะถ้าสมมติลดภาษีไปแล้วจริง ก็ควรให้รายย่อยเข้าถึงได้ง่าย

ดังนั้น ภาครัฐจึงอาจจะพิจารณาดำเนินการเพื่อช่วยผู้ประกอบการรายย่อย เช่น เรื่องทางเทคนิค ซึ่งสำคัญมากในการส่งออกของไทย ไม่ว่าจะเป็นสินค้าอาหารหรือสินค้าทางการเกษตร เช่น การรวบรวมข้อมูลจากเกษตรกรและผู้ประกอบการและส่งต่อไปที่สถาบันการเงินเพื่อขอเงินกู้ และส่งต่อไปที่ผู้ส่งออกเพื่อทำให้เห็นว่าสินค้าของเรามีคุณภาพ รวมถึงมีหน่วยงานที่ช่วยเก็บข้อมูลด้วย กล่าวคือเราต้องช่วยให้ผู้ประกอบการรายย่อยมีมาตรฐานมากขึ้น ซึ่งพวกเขาก็อยากทำ แต่ภาครัฐก็ต้องช่วยเหลือด้วย และอาจจะไม่ใช่การช่วยเหลือแค่การทุ่มจ่ายเงินเพียงอย่างเดียว แต่เป็นการพัฒนาศักยภาพ ทำให้สินค้าของผู้ประกอบการรายย่อยสอดคล้องกับมาตรฐานและความคาดหวังของผู้ซื้อได้มากขึ้น

ที่สุดแล้วสภาวการณ์ปัจจุบันนี้ คุณคิดว่าไทยควรจะดำเนินท่าทีในการเจรจาท่ามกลางพลวัตการค้าโลกในปัจจุบันอย่างไรเพื่อให้เราได้ประโยชน์สูงสุด

อันดับแรกคือไทยควรมีท่าทีเชิงรุกมากขึ้น รวมถึงวางตนเองในตำแหน่งที่คมและตอบโจทย์ประเทศมากขึ้น เวลาเราพูดถึงกระแสใหม่ๆ เช่น New S-Curve เราอาจจะต้องแปลงตรงนี้เป็นท่าทีในการเจรจาเพื่อจะนำไปใช้ในเวทีต่างๆ ได้มากขึ้น คือไม่ใช่แค่รู้ว่าเราอยากพัฒนาอุตสาหกรรมอะไร แต่ต้องรู้ด้วยว่าเราต้องการอะไรจากการเจรจาการค้าเพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมเหล่านั้น

นอกจากนี้ เรามักจะมองว่าเราเป็นประเทศขนาดกลาง ซึ่งก็อาจจะดูเป็นมิตรและเป็นกลาง นั่นเป็นเรื่องดี แต่ต้องยอมรับว่ามันไม่ได้ช่วยในการเจรจาเท่าไหร่ สิ่งสำคัญคือ เราต้องรู้แน่ชัดว่าเราต้องการอะไร และนั่นถึงจะทำให้เราเป็นที่ยอมรับได้ ถ้าพูดให้ชัดขึ้นคือ เราต้องรู้ว่าเราจะเดินไปในทางสายไหน และลงลึกไปในรายละเอียดเพื่อจะได้วางแผนการเจรจาให้คมและตอบโจทย์นโยบายการพัฒนาประเทศได้ชัดขึ้น

นอกจากนี้ เรายังไม่ควรทิ้งประเด็นเรื่องสิ่งแวดล้อม เพราะเรื่องนี้ก็สำคัญเหมือนกัน รวมถึงประเด็นสังคมทั้งหลาย เช่น การต่อต้านการคอร์รัปชันหรือธรรมาภิบาลที่ดี ซึ่งแม้จะเป็นเรื่องอ่อนไหวแต่เราก็ควรจะพูดถึง มีจุดยืนที่ชัดเจน เข้าใจว่าตอนนี้ไทยก็อยู่ในกระบวนการเข้าเป็นสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) อยู่ เราหวังว่า กระบวนการนี้จะมาช่วยเรื่องธรรมาภิบาลที่ดีและการยกระดับมาตรฐานต่างๆ ได้เช่นกัน เพราะสุดท้ายแล้ว การเจรจาไม่ใช่แค่เรื่องที่เราจะเปิดตลาดให้ใครหรือใครจะเปิดตลาดให้เราเท่านั้น แต่เป็นเรื่องที่ว่าเราจะใช้การค้าเป็นเครื่องมือพาประเทศไปในทิศทางที่ต้องการได้อย่างไรด้วย

ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างมูลนิธิฟรีดริช เนามัน ประเทศไทย (FNF Thailand), 101 Public Policy Think Tank (101 PUB) และ The101.world

FNF WTO การค้าเสรี การเจรจาการค้า การเจรจาการค้าระหว่างประเทศ การเจรจาความตกลงการค้าเสรี ข้อตกลงการค้า ข้อตกลงการค้าเสรี พิมพ์ชนก วอนขอพร ระเบียบเศรษฐกิจการค้า ระเบียบเศรษฐกิจการค้าโลก ระเบียบเศรษฐกิจโลก วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา องค์การการค้าโลก

สัมภาษณ์: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา

บรรณาธิการ The101.world อดีตผู้สื่อข่าวของสำนักข่าวไทยและญี่ปุ่น จบป.ตรีด้านเศรษฐศาสตร์ จากจุฬาฯ จบป.โทด้านเอเชียศึกษาจาก ม.เทคโนโลยีนันยาง สิงคโปร์