แรร์เอิร์ธหนักจากเมียนมา จุดเปราะบางของจีน และห่วงโซ่อุปทานโลกที่ขาดหายไป

ภาพถ่ายดาวเทียมแสดงพื้นที่ของ ‘เหมืองแรร์เอิร์ธ’ แห่งใหม่ล่าสุดในรัฐฉานตอนเหนือที่คล้ายลวดลายประดับ จริงๆ แล้วคือกลุ่ม ‘บ่อน้ำสีเขียวมรกต’ และ ‘สีสนิม’ ที่ถูกขุดลึกลงไปเป็นทรงกลมเรียงรายไปตามแนวไหล่เขา ที่เปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ผืนป่าดั้งเดิม

จากการวิเคราะห์ภาพถ่ายดาวเทียมช่วงต้นปี 2569 ของศูนย์สติมสัน (Stimson Center) ระบุถึงจำนวนเหมืองที่ใช้วิธีการชะละลายแร่ที่แหล่งกำเนิด (in-situ leaching) มากกว่า 10 จุดในเขตเมืองมานตง (Mantong) อันเป็นพื้นที่ควบคุมของกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (Ta’ang National Liberation Army-TNLA) ในรูปแบบเดียวกันกับเหมืองแรร์เอิร์ธที่ทำลายภูมิทัศน์รัฐคะฉิ่นมานานนับทศวรรษ

สิ่งที่เราอาจต้องพิจารณาอย่างจริงจังในกรณีของเมืองมานตง (Mantong) อาจมิใช่เพียงตัวบ่อทรงกลมที่ใช้ชะละลายสกัดแรร์เอิร์ธเหล่านั้น แต่คือร่องรอยที่ตรวจสอบย้อนหลังได้จากบันทึกเอกสาร หรือกล่าวอย่างตรงไปตรงมาก็คือการไม่มีบันทึกที่สืบสาวย้อนหลังได้เลย

ในปี 2567 กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (TNLA) ประกาศห้ามการทำเหมืองแรร์เอิร์ธอย่างเด็ดขาดโดยให้เหตุผลเรื่องการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เช่นเดียวกับกองกำลังอื่นๆ ที่ควบคุมพื้นที่ตามแนวชายแดนเมียนมา นี่ถือเป็นการไตร่ตรองที่ไม่มีใครสังเกตเห็นของกองกำลังติดอาวุธกลุ่มหนึ่งที่ต้องพึ่งพารายได้จากทรัพยากรธรรมชาติและการจัดเก็บภาษีเพื่อความอยู่รอด แต่แล้วในเดือนตุลาคม 2568 ข้อตกลงหยุดยิงระหว่าง TNLA กับรัฐบาลทหารพม่า ซึ่งมีจีนเป็นคนกลาง ทำให้กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอางต้องสูญเสียการควบคุมเมืองโมโก๊ก (Mogoke) ซึ่งเป็นศูนย์กลางเหมืองแร่ทับทิมที่มีมูลค่าหลายร้อยล้านดอลลาร์ต่อปี ส่งผลให้ TNLA จึงสูญเสียแหล่งรายได้หลักแหล่งหนึ่งในชั่วข้ามคืน จนถึงต้นปี 2569 เหมืองแรร์เอิร์ธก็กลับมาอีกครั้ง ทั้งที่ไม่เคยมีการยกเลิกคำสั่งห้ามอย่างเป็นทางการหรือแม้แต่การออกมาชี้แจงต่อสาธารณะว่าเกิดอะไรขึ้น

เรื่องราวเล็กๆ ที่เป็นดังภาพย่อของเรื่องราวว่าด้วย ‘คำสาปทรัพยากร’ (resource curse) ข้างต้นนี้ ถูกถอดรื้อและสร้างใหม่อยู่ตลอดเวลา ในพื้นที่มุมหนึ่งของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่โลกแทบไม่เคยมีเหตุผลที่ต้องมองดูอย่างใกล้ชิด เพียงแต่ว่า สิ่งที่ถูกสกัดออกจากบ่อทรงกลมเหล่านั้นมิได้อยู่แค่ในเมียนมาหรือแม้แต่ส่วนใหญ่ในจีน หากแต่ไปจบลงในระบบขับเคลื่อนของรถยนต์ไฟฟ้าที่ขายในกรุงออสโล นอร์เวย์ หรือในแม่เหล็กของกังหันลมนอกชายฝั่งสกอตแลนด์ ในระบบเรดาร์ของเครื่องบินขับไล่

จะโดยตั้งใจหรือไม่ก็ตาม ‘สงครามในเมียนมา’ กลายเป็นปัจจัยนำเข้าที่ซ่อนเร้นอยู่ในการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดของโลกและยุทโธปกรณ์ทางทหารที่ล้ำสมัยที่สุดของโลกอีกด้วย

บทความชิ้นนี้จึงพยายามจะหาคำตอบว่า ความขัดแย้งทางอาวุธในรัฐคะฉิ่นและรัฐฉาน กลายมาเป็นจุดเปราะบางของการครองความเป็นใหญ่ของจีนในอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธได้อย่างไร และเหตุใดจนถึงปัจจุบันแทบไม่มีใคร ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลของจีน ผู้ผลิตรถยนต์ตะวันตก หรือผู้เจรจาด้านสภาพภูมิอากาศระหว่างประเทศ บอกได้ว่าแม่เหล็กที่อยู่ตรงหน้าพวกเขามีวัตถุดิบมาจากพื้นที่สงครามหรือไม่ รวมไปถึงเหตุใดระบบต่างๆ ที่กำลังถูกพัฒนาขึ้นเพื่อตอบคำถามนี้ อาจกลายเป็นกลไกสำคัญที่ขาดหายไปซึ่งนักรณรงค์เฝ้าตามหามานาน หรือไม่ก็เป็นเพียงเอกสารและขั้นตอนอีกชั้นหนึ่งที่ซ้อนทับอยู่บนความไม่โปร่งใสแบบเดิม

‘ตัวเลข 99%’ จุดเริ่มต้นของคำถามว่าด้วยห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธจากเมียนมา

ในบรรดาธาตุ 17 ชนิดที่จัดอยู่ในกลุ่มแรร์เอิร์ธ แท้จริงแล้วส่วนใหญ่ไม่ได้ ‘หายาก’ อย่างที่ชื่อบอก ธาตุเหล่านี้มีอยู่ค่อนข้างมากในเปลือกโลก เพียงแต่กระบวนการแยกธาตุออกจากสินแร่ มีต้นทุนสูงและก่อมลพิษมาก

ธาตุสองชนิดที่มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดคือ ‘ดิสโพรเซียม’ (dysprosium: Dy) และ ‘เทอร์เบียม’ (terbium: Tb) ซึ่งเป็นแรร์เอิร์ธหนักที่เติมในปริมาณเล็กน้อยลงในแม่เหล็กนีโอดิเมียม-เหล็ก-โบรอน (neodymium-iron-boron: NdFeB) เพื่อเพิ่มความสามารถในการทนความร้อน

หากปราศจากคุณสมบัติในการทนความร้อนนี้ ก็ยากที่จะสร้างมอเตอร์รถยนต์ไฟฟ้าที่มีขนาดกะทัดรัด ให้แรงบิดสูง และสามารถทนต่อการขับขี่ด้วยความเร็วสูงอย่างต่อเนื่อง เช่นเดียวกับเครื่องกำเนิดไฟฟ้าภายในกังหันลมนอกชายฝั่งซึ่งต้องทำงานอย่างต่อเนื่อง โดยแทบไม่ต้องมีผู้ดูแลเป็นเวลาหลายปีท่ามกลางสภาพแวดล้อมที่มีไอเกลือและการกัดกร่อน

ในระดับอุตสาหกรรม ปัจจุบันยังไม่มีธาตุอื่นที่สามารถทดแทนดิสโพรเซียมและเทอร์เบียมได้อย่างแท้จริง อย่างน้อยก็ในทศวรรษนี้ และมีแนวโน้มว่าจะยังไม่สามารถทดแทนได้ในทศวรรษหน้าด้วย

Adamas Intelligence ซึ่งเป็นบริษัทที่ปรึกษาเฉพาะทางด้านแร่คาดการณ์ว่า ความต้องการแรร์เอิร์ธที่ใช้ในการผลิตแม่เหล็กเหล่านี้จะเพิ่มขึ้นประมาณ 7 เท่า และมีมูลค่าตลาดแตะราว 70,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐภายในปี 2040 โดยแรงขับเคลื่อนสำคัญมาจากรถยนต์ไฟฟ้า อุตสาหกรรมการบินและอวกาศ การป้องกันประเทศและพลังงานหมุนเวียน ทั้งนี้ การคาดการณ์ดังกล่าวยังไม่ได้สะท้อนอย่างเต็มที่ถึงความต้องการระลอกใหม่จากอุตสาหกรรมหุ่นยนต์ฮิวแมนนอยด์ (humanoid robotics) ที่กำลังขยายตัว

จีนควบคุมกำลังการผลิตในการแยกแรร์เอิร์ธหนัก (heavy rare earth separation) มากถึงร้อยละ 99 ของโลก ซึ่งเป็นเรื่องที่รู้กันโดยทั่วไปในแวดวงความมั่นคงทางพลังงาน เพราะถูกย้ำครั้งแล้วครั้งเล่าทั้งในการไต่สวนของรัฐสภาสหรัฐฯ และรายงานของทบวงพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) จนไม่น่าตื่นตระหนก แต่สิ่งที่ได้รับความสนใจน้อยกว่าคือ การครองความเป็นใหญ่ด้านแรร์เอิร์ธของจีนไม่ได้หมายถึงจีนสามารถพึ่งพาตนเองได้อย่างแท้จริง หากพิเคราะห์ถึงนัยสำคัญต่อห่วงโซ่อุปทาน เพราะความได้เปรียบดังกล่าวต้องพึ่งพาเส้นทางการจัดหาวัตถุดิบที่ทอดผ่านพื้นที่บางส่วนบนแผ่นดินใหญ่ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งมีความไร้เสถียรภาพสูงและแทบจะไร้ซึ่งการกำกับดูแล

ข้อมูลศุลกากรจีนที่องค์กรไม่แสวงหากำไรอย่าง Global Witness นำมาวิเคราะห์พบว่า เฉพาะในปี 2564 เมียนมาจัดส่งออกไซด์ของแรร์เอิร์ธหนักให้แก่จีนประมาณ 41,700 ตัน ซึ่งมากกว่าสองเท่าของโควตาการทำเหมืองแรร์เอิร์ธหนักภายในประเทศของจีนเอง

ในปีนั้นและคิดเป็นประมาณร้อยละ 98 ของการนำเข้าออกไซด์แรร์เอิร์ธหนักทั้งหมดของจีน นี่จึงไม่ใช่ภาพที่เราเห็นว่าจีนมีฐานการผลิตภายในประเทศที่แข็งแกร่งแล้วเสริมด้วยแหล่งวัตถุดิบจากต่างประเทศที่หลากหลาย แต่เป็นสถานการณ์ที่อุปทานจากต่างประเทศแทบทั้งหมดมาจากเพียงประเทศเดียว และแรร์เอิร์ธเกือบทั้งหมดถูกสกัดขึ้นมานอกระบบกำกับดูแลของรัฐที่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ว่าจะเป็นระบบของจีนหรือของเมียนมา

ตัวเลขดังกล่าวช่วยทำให้เราเข้าใจข้อพิจารณาที่มีมาแต่เดิมโดยสิ้นเชิง เมียนมามิใช่ผู้จัดหาวัตถุดิบรายย่อยที่ฉวยโอกาสเติบโตตามอิทธิพลของจีน หากพิจารณาเฉพาะแรร์เอิร์ธหนัก เมียนมามีขนาดการผลิตแรร์เอิร์ธหนักที่ใหญ่กว่าอุตสาหกรรมเหมืองแรร์เอิร์ธหนักภายในประเทศจีนที่ดำเนินการอย่างถูกกฎหมายเสียอีก

การครองความเป็นใหญ่ของจีนในอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธ อำนาจที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจด้านการผลิตรถยนต์ไฟฟ้าในดีทรอยต์และการจัดซื้อในโครงการพลังงานลมในบรัสเซลส์ จึงมีห่วงโซ่อุปทานที่ทอดผ่านรัฐคะฉิ่นและรัฐฉาน ซึ่งเป็นพื้นที่ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การควบคุมที่มั่นคงถาวรของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง และเป็นเช่นนี้มาแล้วหลายปี

สกัดแร่ เก็บภาษี ไร้ซึ่งการกำกับดูแล

การทำเหมืองแรร์เอิร์ธแทบทั้งหมดไม่ได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลเนปิดอว์ในรูปแบบใดเลย ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการที่รัฐบาลเผด็จการทหารเมียนมาซึ่งมีอำนาจควบคุมประเทศได้อ่อนแอลงนับตั้งแต่การรัฐประหารในปี 2564 และไม่สามารถควบคุมพื้นที่ชายแดนของกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งเป็นแหล่งแร่เหล่านี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง

ในทางกลับกัน กิจการเหมืองของจีนดำเนินการสกัดแร่และอยู่ภายใต้ระบบการจัดเก็บภาษีหรือผลประโยชน์ผ่านข้อตกลงกับองค์กรติดอาวุธชาติพันธุ์ที่มีอำนาจควบคุมพื้นที่จริงได้แก่ กองทัพเอกราชคะฉิ่น (Kachin Independence Army: KIA) ซึ่งเป็นกำลังหลักในรัฐคะฉิ่น กองทัพสหรัฐว้า (United Wa State Army: UWSA) และกองทัพพันธมิตรประชาธิปไตยแห่งชาติ (National Democratic Alliance Army: NDAA) ซึ่งควบคุมพื้นที่แนวหน้าของการทำเหมืองที่อยู่ลงไปทางใต้และตะวันออกของรัฐฉาน ภายใต้ข้อตกลงหยุดยิงกับกองทัพเมียนมาที่ดำเนินมายาวนาน และล่าสุดคือกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (Ta’ang National Liberation Army: TNLA) ในพื้นที่ตอนเหนือของรัฐฉาน

ในทางปฏิบัติ ข้อตกลงหยุดยิงเหล่านี้ทำหน้าที่เสมือนเป็น ‘ใบอนุญาต’ อย่างไม่เป็นทางการที่เปิดทางให้มีการดำเนินเศรษฐกิจจากการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรโดยแทบไม่มีการกำกับดูแล โดยการวิเคราะห์แผนที่จากภาพถ่ายดาวเทียมโดย Stimson Center สามารถระบุพิกัดของเหมืองแรร์เอิร์ธทั่วเมียนมาได้แล้วมากกว่า 600 แห่ง และจำนวนดังกล่าวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่การรัฐประหาร เนื่องจากอำนาจควบคุมดินแดนแตกกระจายออกไปอยู่ในมือของหลายฝ่าย ขณะที่กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์จากทุกฝ่ายต่างแสวงหาแหล่งรายได้ที่ไม่ต้องพึ่งพาการยอมรับจากนานาชาติหรือการเข้าถึงระบบธนาคาร

วิธีการทำเหมืองคือส่วนสำคัญของปัญหา เหมืองแรร์เอิร์ธเหล่านี้ใช้วิธีการชะละลายแร่ในแหล่งกำเนิด (in-situ leaching) โดยเจาะหลุมลงไปตามไหล่เขาแล้วอัดฉีดสารละลายแอมโมเนียมซัลเฟต (ammonium sulfate) เข้าไปเพื่อละลายไอออนของแรร์เอิร์ธออกจากชั้นดินเหนียว (Ion-adsorption clay -IAC) จากนั้นจึงสูบสารละลายที่ได้กลับขึ้นมาบนผิวดินเพื่อนำไปผ่านกระบวนการต่อไป เป็นวิธีที่ใช้ต้นทุนต่ำ ใช้โครงสร้างพื้นฐานเพียงเล็กน้อยแต่สร้างความเสียหายอย่างรุนแรงต่อพื้นที่โดยรอบ น้ำเสียที่หลงเหลือจากกระบวนการซึ่งปนเปื้อนด้วยสารประกอบแอมโมเนียม โลหะหนัก และสารเคมีที่ตกค้างจากกระบวนการชะละลายถูกปล่อยลงสู่ระบบลุ่มน้ำโดยแทบไม่มีการบำบัดเลย

ข้อมูลการทำแผนที่ของ Stimson Center ชี้ให้เห็นว่า น้ำเสียจากพื้นที่เหมืองแรร์เอิร์ธเหล่านี้ไหลลงสู่ลำน้ำสาขาของลุ่มน้ำอิรวดี สาละวินและโขง มลพิษจากเหมืองแรร์เอิร์ธอีกจำนวนหนึ่งในรัฐฉานตอนใต้ไหลข้ามพรมแดนเข้าสู่ระบบนิเวศแม่น้ำกก-สาย-รวก-โขงของไทย

นอกจากนี้ ยังมีเรื่องต้นทุนที่มนุษย์ต้องแบกรับจากการทำเหมืองแรร์เอิร์ธ โดยรายงานจากภายในพื้นที่เหมืองบันทึกเหตุการณ์ดินถล่มที่คร่าชีวิตผู้คนในพื้นที่สกัดแร่ทั้งในรัฐคะฉิ่นและรัฐฉานพบว่า กระบวนการชะละลายแร่ทำให้ไหล่เขาอิ่มตัวด้วยน้ำและสูญเสียความมั่นคง เมื่อเผชิญกับฝนมรสุมจึงเกิดดินถล่ม หรือในบางกรณี มีดินถล่มฝังกลบที่พักของคนงานที่สร้างอยู่ใกล้กับหลุมเหมืองมากเกินไป

ในปี 2569 มูลนิธิสิทธิมนุษยชนไทใหญ่ (Shan Human Rights Foundation) เปิดเผยหลักฐานการใช้แรงงานจากการค้ามนุษย์และแรงงานนักโทษในพื้นที่เหมืองแห่งหนึ่งที่ดำเนินการโดยชาวจีน เหตุการณ์ดังกล่าวจึงไม่ได้เป็นเพียงเรื่องความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมจากอุตสาหกรรมที่ไร้การกำกับดูแลอีกต่อไป แต่ก้าวเข้าสู่ประเด็นของแรงงานบังคับ โดยจากการสัมภาษณ์คนงานในพื้นที่เหมืองปรากฏสภาพการจ้างงานที่สะท้อน ความไม่เท่าเทียมอย่างรุนแรง ได้แก่ ไม่มีสัญญาจ้างเป็นลายลักษณ์อักษร ผู้ประกอบการสามารถระงับหรือค้างจ่ายค่าจ้างได้ตามดุลพินิจและเมื่อเกิดอุบัติเหตุ มีรายงานว่าค่าชดเชยแตกต่างกันตามสัญชาติ โดยแรงงานจากเมียนมาได้รับเงินชดเชยน้อยกว่าแรงงานชาวจีนอย่างชัดเจน แม้จะทำงานเดียวกันในเหมืองแห่งเดียวกัน

กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอางและการล่มสลายการนำเข้าแรร์เอิร์ธของจีน

มีสองเหตุการณ์ในช่วงสองปีที่ผ่านมาที่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนยิ่งกว่าสถิติใดๆ ว่า ระบบทั้งหมดนี้เปราะบางและเดินหน้าไปตามสถานการณ์เฉพาะหน้าเพียงใด

เหตุการณ์แรกคือ กรณีของกองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (TNLA) ที่กล่าวถึงในตอนต้นของบทความ โดยในปี 2567 TNLA ประกาศห้ามทำเหมืองด้วยเหตุผลด้านการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมอย่างจริงจัง แต่ข้อห้ามดังกล่าวกลับถูกละทิ้งภายในเวลาเพียงไม่กี่เดือน หลังจากข้อตกลงหยุดยิงเพียงฉบับเดียวต้องทำให้ TNLA สูญเสียแหล่งรายได้สำคัญอีกทางหนึ่ง

การกลับลำนโยบายในครั้งนี้ไม่เคยมีการประกาศอย่างเป็นทางการ เราอาจตีความเรื่องนี้อย่างง่ายๆ ว่าเป็นเรื่องของผู้มีบทบาทที่ไม่ได้ดำเนินการด้วย ‘ความสุจริตใจ’ แต่การพิจารณาว่าเรื่องนี้เป็นปัญหาของ ‘โครงสร้างแรงจูงใจ’ น่าจะแม่นยำและเป็นประโยชน์ต่อการทำความเข้าใจมากกว่า กล่าวคือเมื่อความอยู่รอดของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ใดก็ตาม ต้องพึ่งพารายได้จากการสกัดทรัพยากร พันธกรณีด้านสิ่งแวดล้อมจะเลือนหายไปอย่างรวดเร็วทันทีที่แหล่งรายได้นั้นถูกคุกคามจากอีกด้านหนึ่ง

หากพลวัตเช่นนี้เกิดซ้ำแล้วซ้ำอีกในรัฐคะฉิ่น รัฐฉานและขณะนี้อาจขยายไปถึง สปป.ลาว เราจะเห็นได้ชัดขึ้นว่าเหตุใดการกำกับดูแลกิจกรรมเหมืองแร่ที่ฝากความหวังไว้กับเจตจำนงที่ดีของกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์แต่เพียงลำพัง จึงไม่เป็นระบบการกำกับดูแลที่พอจะพึ่งพาได้บ้าง

เหตุการณ์ที่สอง ถือเป็นเหตุการณ์ที่มีความเข้มข้นกว่าและอาจกล่าวได้ว่ามีความสำคัญยิ่งกว่าสำหรับผู้ที่ต้องการทำความเข้าใจว่าจุดกดดันที่แท้จริงของระบบนี้อยู่ตรงไหน โดยในปี 2567 กองทัพเอกราชคะฉิ่น (KIA) เข้ายึดครองพื้นที่เมืองสำคัญหลายแห่งที่เป็นแหล่งเหมืองแรร์เอิร์ธในรัฐคะฉิ่น โดยเป็นส่วนหนึ่งของปฏิบัติการทางทหารในวงกว้าง

หลังจากนั้นเพียงไม่กี่เดือน การนำเข้าแรร์เอิร์ธจากเมียนมาของจีนลดลงเกือบร้อยละ 90 โดยที่การเปลี่ยนแปลงนี้ไม่ได้เกิดจากการตัดสินใจเชิงนโยบาย การเจรจาการค้า หรือยุทธศาสตร์กระจายความเสี่ยงของภาคธุรกิจ แต่มาจากการเปลี่ยนแปลงอำนาจควบคุมพื้นที่ในการสู้รบ และการเปลี่ยนแปลงเพียงเท่านี้ก็เพียงพอที่จะทำให้อุปทานนำเข้าแรร์เอิร์ธหนักทั้งหมดของจีนหายไปประมาณครึ่งหนึ่งแทบจะในชั่วข้ามคืน

ข้อเท็จจริงนี้น่าจะเป็น ‘หัวใจสำคัญ’ ของการถกเถียงอย่างจริงจังถึงเรื่องความมั่นคงของห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญ (critical minerals) แต่ในความเป็นจริงแทบไม่ได้รับความสำคัญเช่นนั้น

การถกเถียงเรื่องนโยบายในกลุ่มประเทศตะวันตกเรื่องการลดความเสี่ยง (de-risking) จากการพึ่งพาจีนมักมุ่งไปที่การสร้างขีดความสามารถในการแปรรูปแร่จากแหล่งอื่น หรือการค้นหาแหล่งทำเหมืองในประเทศหรือเขตอำนาจอื่นๆ เพื่อเป็นทางเลือก แต่การล่มลงของอุปทานในปี 2567 แสดงให้เห็นถึงสิ่งที่ใกล้ตัวและเร่งด่วนกว่านั้น กล่าวคือห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธระดับอุตสาหกรรมที่มีความสำคัญทางภูมิรัฐศาสตร์ และทำหน้าที่ป้อนวัตถุดิบให้กับการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดอาจสูญเสียอุปทานไปเกือบครึ่งหนึ่งจากปฏิบัติการสู้รบทางภาคพื้นดินเพียงครั้งเดียว ท่ามกลางสงครามที่คนส่วนใหญ่ของโลกแทบไม่ได้ติดตาม หาใช่สิ่งที่เรียกว่าความยืดหยุ่นและความสามารถในการรับมือกับความผันผวนของห่วงโซ่อุปทาน (resilience) แต่คือจุดล้มเหลวเพียงจุดเดียว (single point of failure) ที่ฉาบไว้ด้วยภาพลักษณ์ของตลาดที่ดูประหนึ่งว่ามีการกระจายความเสี่ยงแล้ว

ประเด็นข้างต้นคือ สิ่งที่ผู้เขียนต้องการโต้แย้งกรอบคิดที่ครอบงำความคิดเห็นสาธารณะของกลุ่มประเทศตะวันตกส่วนใหญ่เกี่ยวกับแรร์เอิร์ธของเมียนมาซึ่งมักจะมองว่าเป็นโอกาส เมียนมาในฐานะแหล่งผู้ผลิตทางเลือกที่สหรัฐฯ อินเดีย หรือออสเตรเลียอาจเข้ามาชักชวนเพื่อลดการพึ่งพาจีน กรอบคิดที่ว่านี้เข้าใจโครงสร้างของปัญหาผิดด้าน

เมียนมาไม่ควรถูกมองในเบื้องต้นว่าเป็นรางวัลของ ‘การกระจายความเสี่ยง’ ที่ชาติตะวันตกต้องเข้าไปแข่งขันช่วงชิง แต่เมียนมาคือ ‘จุดล้มเหลว’ เพียงจุดเดียวของจีน กล่าวคือเป็นการพึ่งพาที่ปักกิ่งไม่ได้เป็นผู้เลือก ไม่ว่าจะเป็นการไม่สามารถเชื่อมห่วงโซ่อุปทานเข้าสู่ระบบที่เป็นทางการได้อย่างสมบูรณ์และไม่สามารถควบคุมได้อย่างเบ็ดเสร็จ อีกทั้งยังตั้งอยู่ท่ามกลางความขัดแย้งและการสู้รบที่ดำเนินอยู่บริเวณชายแดนด้านใต้ของจีน

หากปราศจากการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง ความทะเยอทะยานของเมียนมาในการพัฒนาอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธก็เสี่ยงที่จะกลายเป็นกรณีตัวอย่างของคำสาปทรัพยากร (resource curse) อย่างชัดเจน นั่นหมายถึงการสกัดทรัพยากรจะสร้างความมั่งคั่งให้แก่กองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ และผู้ซื้อวัตถุดิบขั้นกลางของจีน ขณะที่ชุมชนในพื้นที่ต้องเป็นผู้แบกรับต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพแต่แทบไม่ได้รับส่วนแบ่งจากผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นเลย

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ทำให้เรื่องนี้ซับซ้อนขึ้นคือ คำสาปทรัพยากรดังกล่าวไม่เพียงบั่นทอนโอกาสในการพัฒนาของเมียนมาเท่านั้น แต่ยังสวนทางกับนโยบายอุตสาหกรรมของจีนเองด้วย ออกไซด์แรร์เอิร์ธหนักทุกหนึ่งตันที่ข้ามพรมแดนเข้าสู่จีนโดยอยู่นอกระบบโควตาที่เป็นทางการคือวัตถุดิบอีกหนึ่งตันที่กลไกกำกับดูแลของจีนที่ถูกออกแบบขึ้น (โดยมีการบังคับใช้โควตาการผลิตภายในประเทศเป็นแกนสำคัญ) จะมองไม่เห็นในระบบ จัดเก็บภาษีไม่ได้อย่างเหมาะสม และไม่สามารถนำมาวางแผนจัดการได้อย่างมั่นใจ

การปรับกรอบในการมองปัญหานี้มีความสำคัญ เพราะทำให้เราเห็นว่าจุดที่สามารถสร้างแรงกดดันและก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริงอยู่ตรงไหน เพราะนี่มิใช่เพียงเรื่องราวของประเทศซีกโลกใต้ที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้ง ล้มเหลวในการกำกับดูแลภาคอุตสาหกรรมสกัดทรัพยากรของตนเอง และรอให้กลุ่มประเทศที่มั่งคั่งเข้ามาเสนอเงื่อนไขที่ดีกว่า แต่เป็นเรื่องของรอยร้าวที่พาดผ่านใจกลางห่วงโซ่อุปทานแร่สำคัญในประเทศที่หลายฝ่ายต่างคิดว่า ‘ได้จัดการปัญหา’ นี้ไว้เรียบร้อยแล้ว

อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญคือ เราต้องหลีกเลี่ยงการมองผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายในเมียนมา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มกองกำลังชาติพันธุ์ต่างๆ แบบเหมารวมว่าเป็นเพียง ‘ผู้กระทำ’ หรือ ‘เหยื่อ’ ของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

องค์กรเอกราชคะฉิ่น (Kachin Independence Organisation: KIO) ซึ่งเป็นองค์กรทางการเมืองที่กำกับดูแลกองทัพเอกราชคะฉิ่น มีประวัติการทำงานและปฏิสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมอย่างจริงจัง แม้จะไม่ได้สม่ำเสมอในทุกกรณี ขณะเดียวกัน ภายใน KIO เองก็มีความตึงเครียดระหว่างความรับผิดรับชอบต่อประชาชนกับการพึ่งพารายได้จากการทำเหมืองเพื่อเป็นทุนสนับสนุนการสู้รบกับรัฐบาลเผด็จการทหาร

ในปี 2566 หลังจากเกิดการประท้วงอย่างกว้างขวางของชุมชน KIO ได้ยกเลิกแผนการทำเหมืองแรร์เอิร์ธในพื้นที่แห่งหนึ่งที่อยู่ภายใต้การควบคุมของตน อย่างไรก็ตาม การทำเหมืองในพื้นที่เดียวกันนั้นได้รับอนุญาตให้กลับมาดำเนินการอีกครั้ง แม้ว่าจะไม่ใช่ชัยชนะที่เบ็ดเสร็จของการรวมตัวเคลื่อนไหวของชุมชน และมีลักษณะที่ทั้งไม่สม่ำเสมอและเต็มไปด้วยการต่อรองและช่วงชิง แต่ตัวอย่างนี้เป็นหลักฐานว่าห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธนี้ไม่ได้เป็นเพียงกล่องดำที่ปิดทึบและไม่มีจุดใดให้เข้าไปสร้างแรงกดดันหรือผลักดันการเปลี่ยนแปลงได้เลย ยังมีบางจังหวะที่เสียงของชุมชนและการรวมตัวของประชาชนสามารถเปลี่ยนแปลงผลลัพธ์ได้แม้จะอยู่ท่ามกลางสภาวะการสู้รบ

นักวิชาการและนักเคลื่อนไหวชาวคะฉิ่นคนหนึ่งซึ่งใช้นามแฝงเพื่อความปลอดภัยเสนอว่า องค์กรเอกราชคะฉิ่นควรประกาศพักการทำเหมืองแรร์เอิร์ธทั้งหมด โดยเตือนว่าขณะที่การทำเหมืองกำลังขยายตัวไปทั่วพื้นที่ของกลุ่มชาติพันธุ์และฉวยประโยชน์จากความไร้เสถียรภาพในปัจจุบัน อุตสาหกรรมนี้กำลังมุ่งไปสู่สิ่งที่เรียกว่าการแข่งขันกันลดมาตรฐานให้ต่ำลงเรื่อยๆ (race to the bottom) กล่าวคือองค์กรติดอาวุธแต่ละกลุ่มต่างลดทอนมาตรฐานและต้นทุนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและแรงงาน เพื่อแข่งขันกันขายแร่ให้แก่ผู้ซื้อชาวจีนกลุ่มเดียวกัน

กรอบการมองเช่นนี้มีความสำคัญสำหรับผู้ที่ต้องการคิดอย่างจริงจังว่า ความพยายามสร้างความรับผิดรับชอบภายในเมียนมาจะสามารถเข้าไปสร้างแรงกดดันและก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริง ณ จุดใด แทนที่จะจำกัดอยู่เพียงการบันทึกความเสียหายจากภายนอกเท่านั้น

คอขวดที่แคบลง

หากตัวเหมืองแรร์เอิร์ธตั้งอยู่ท่ามกลางพื้นที่ความขัดแย้งทางอาวุธที่ยังดำเนินอยู่ และในทางปฏิบัติแทบไม่สามารถเข้าถึงได้ด้วยกลไกตรวจสอบและสร้างความรับผิดรับชอบจากภายนอก แล้วจุดที่เรายังพอที่จะสร้างแรงกดดันเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริงอยู่ตรงไหน?

เมื่อผู้เขียนลองทำแผนที่ผู้เล่นสำคัญในอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธนี้ คำตอบที่ได้น่าจะทำให้เรามีความหวังขึ้นมาอย่างคาดไม่ถึงนั่นคือ การที่คอขวด (chokepoint) ของห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธนั้นแคบกว่าที่เราคิดมาก หากเทียบกับจำนวนเหมืองแรร์เอิร์ธที่กระจายอยู่ทั่วพื้นที่ หรือจำนวนเครือข่ายของกลุ่มติดอาวุธที่ได้รับผลประโยชน์จากการทำเหมืองเหล่านั้น

จากข้อมูลที่รวบรวมโดย WireScreen บริษัทด้านข่าวกรองธุรกิจและข้อมูลบริษัทพบว่า กลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนเพียง 2 กลุ่ม คือ China Northern Rare Earth และ China Rare Earth Group ซึ่งครองสัดส่วนรวมกันถึงร้อยละ 98 ของโควตาการทำเหมืองและสกัดแรร์เอิร์ธอย่างเป็นทางการของจีนโดยมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 70 และร้อยละ 28 ตามลำดับ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ศูนย์กลางของระบบนี้ไม่ได้ประกอบด้วยบริษัทหลายร้อยแห่งหรือผู้ซื้ออิสระหลายพันราย หากแต่มีบริษัทเพียง 2 กลุ่มที่ยืนอยู่ ณ ศูนย์กลางอย่างเป็นทางการของระบบทั้งหมด

แต่เงื่อนงำประการหนึ่งที่ยุทธศาสตร์ในการทำงานรณรงค์ใดๆ ต้องคำนึงถึงอย่างตรงไปตรงมาก็คือ การที่ China Rare Earth Group ไม่ใช่บริษัททั่วไปที่สามารถสร้างแรงกดดันผ่านมติผู้ถือหุ้น การรณรงค์ถอนการลงทุน (divestment) หรือข้อกำหนดด้านการเปิดเผยข้อมูล ESG ได้ตามปกติ

บริษัทนี้มีทุนทั้งหมดเป็นของภาครัฐ โดยร้อยละ 75.3 ถือครองตรงโดย State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council (国务院国有资产监督管理委员会) หรือ SASAC ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่บริหารสินทรัพย์ของรัฐจีนในนามของรัฐบาลกลาง

ส่วนหุ้นที่เหลือถือครองโดยรัฐบาลท้องถิ่นของมณฑลก้านโจว (Ganzhou) และมณฑลเจียงซี (Jiangxi) ดังนั้น China Rare Earth Group จึงขึ้นตรงต่อกลไกของรัฐไม่ใช่ต่อผู้ถือหุ้นและไม่ได้ตอบสนองต่อความเสี่ยงด้านชื่อเสียงในลักษณะเดียวกับบริษัทที่จดทะเบียนซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ นอกจากจะเป็นคอขวดแล้ว โดยพื้นฐานยังถือเป็นคานงัดในระดับบริษัท และหากเราปฏิบัติต่อบริษัทนี้เสมือนว่าสามารถใช้เครื่องมือด้าน ความรับผิดรับชอบของภาคธุรกิจ(corporate accountability)แบบทั่วไปได้ก็เท่ากับว่าเราวิเคราะห์ปัญหาผิดประเภทตั้งแต่ต้น (category error)

ถัดลงมาตามห่วงโซ่อุปทานจากกลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนทั้งสองแห่งคือ บรรดาบริษัทที่มีชื่อเสียงเป็นที่รู้จักทั่วโลก แม่เหล็กที่ผลิตจากวัตถุดิบเหล่านี้ถูกนำไปใช้ในมอเตอร์รถยนต์ไฟฟ้าของ Tesla, Hyundai และบริษัทซัพพลายเออร์ของพวกเขา ตลอดจนในระบบด้านกลาโหมและการบินและอวกาศที่ผลิตโดย Boeing, GE Aerospace, Honeywell และ Rolls-Royce รวมถึงเครื่องกำเนิดไฟฟ้าของกังหันลมจาก Siemens Gamesa, Mitsubishi Heavy Industries และ Goldwind

บริษัทเหล่านี้ไม่มีบริษัทใดทำเหมืองโดยตรงในรัฐคะฉิ่นหรือรัฐฉาน และแทบไม่มีบริษัทใดสามารถระบุได้อย่างมั่นใจว่า แม่เหล็กล็อตใดล็อตหนึ่งในห่วงโซ่อุปทานของตนมีวัตถุดิบที่มีต้นกำเนิดจากเมียนมาหรือไม่ อย่างไรก็ตาม บริษัทเหล่านี้คือผู้เล่นที่มีทั้งความเสี่ยงต่อชื่อเสียงและแบรนด์ (brand exposure) อำนาจต่อรองผ่านการจัดซื้อ (procurement leverage) และความรับผิดรับชอบต่อผู้ถือหุ้น (shareholder accountability) ซึ่งเป็นแรงกดดันในแบบที่เหมืองแรร์เอิร์ธในพื้นที่ความขัดแย้งหรือกลุ่มบริษัทรัฐวิสาหกิจของจีนไม่มี

ดังนั้น แม้บริษัทปลายน้ำเหล่านี้จะอยู่ห่างจากพื้นที่เหมืองในคะฉิ่นและฉานหลายทอด แต่ในเชิงยุทธศาสตร์ พวกเขากลับเป็นจุดหนึ่งในห่วงโซ่อุปทานที่จะถูกกดดันให้สร้างการเปลี่ยนแปลงได้มากกว่า

ดังที่ Ben Hardman จาก EarthRights International กล่าวไว้ บริษัทต่างๆ ที่จัดหาแม่เหล็กเหล่านี้กำลังใช้เมียนมาเป็นพื้นที่สังเวย (sacrifice zone) อย่างต่อเนื่อง และการที่บริษัทเหล่านี้อ้างว่าไม่สามารถดำเนินการใดๆ ได้ เพราะห่วงโซ่อุปทานมีความซับซ้อนเกินกว่าจะตรวจสอบย้อนกลับได้นั้น ไม่ใช่ข้ออ้างที่เพียงพอ ความซับซ้อนไม่ได้หมายความว่าเป็นไปไม่ได้ และเมื่อคอขวดของห่วงโซ่อุปทานอยู่ในมือของบริษัทเพียงสองกลุ่ม นั่นย่อมเป็นเป้าหมายที่สามารถเข้าไปจัดการ สร้างแรงกดดัน และผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้จริงมากกว่าการพยายามติดตามเหมืองแรร์เอิร์ธกว่า 600 แห่งที่กระจัดกระจายอยู่ท่ามกลางพื้นที่ความขัดแย้งทางอาวุธ

เริ่มมีสัญญาณให้เห็นว่าผู้ซื้อในช่วงปลายน้ำของห่วงโซ่อุปทานบางรายกำลังพยายามกระจายความเสี่ยง แม้ว่าปริมาณวัตถุดิบจากทางเลือกเหล่านี้จะยังคงมีสัดส่วนเพียงเล็กน้อยเมื่อเทียบกับความต้องการทั้งหมดก็ตาม Apple ได้ให้คำมั่นว่าจะหันมาใช้แรร์เอิร์ธจากการรีไซเคิลเป็นสัดส่วนหลักในผลิตภัณฑ์ของบริษัท ขณะเดียวกัน ธุรกิจรีไซเคิลกลุ่มเล็กๆ เช่น REEcycle, Cyclic Materials และบริษัทอื่นๆ ก็กำลังสร้าง ห่วงโซ่อุปทานทางเลือกที่ออกแบบมาเพื่อหลีกเลี่ยงการใช้วัตถุดิบจากรัฐคะฉิ่นหรือรัฐฉานโดยสิ้นเชิง อย่างไรก็ตาม เส้นทางนี้จะพัฒนาไปเป็นทางเลือกที่มีนัยสำคัญในการกระจายแหล่งอุปทาน หรือจะยังคงเป็นเพียงตลาดเฉพาะกลุ่มขนาดเล็กนั้นขึ้นอยู่เป็นอย่างมากกับโครงสร้างและแนวโน้มของต้นทุน (cost curves) เพราะในขณะนี้ ต้นทุนยังคงเอื้อให้กับวัตถุดิบแรร์เอิร์ธที่ได้จากการทำเหมืองใหม่ (virgin-mined material) มากกว่าวัตถุดิบจากการรีไซเคิล

ช่องว่างของระบบตรวจสอบย้อนกลับ

ณ จุดนี้ จะเป็นเรื่องที่ซับซ้อนขึ้นและน่าสนใจขึ้นกว่าเรื่องเล่าทั่วไปว่าด้วยห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธของจีนที่อยู่ในกล่องดำ ความจริงคือระบบการตรวจสอบย้อนกลับ (traceability) บางส่วนมีอยู่แล้วทั้งสองด้านของห่วงโซ่อุปทาน จึงมิใช่เป็นเรื่องโครงสร้างพื้นฐานด้านการตรวจสอบย้อนกลับว่ามีอยู่หรือไม่ แต่คำถามคือระบบการตรวจสอบย้อนกลับดังกล่าวนี้ถูกออกแบบมาเพื่อตอบโจทย์ที่นักรณรงค์ต้องการจริงๆ หรือไม่ และระบบการตรวจสอบย้อนกลับจะรับมือกับแร่ธาตุที่ยากต่อการสืบย้อนขนาดนี้หรือไม่

เริ่มจากจีน ในปี 2567 รัฐบาลปักกิ่งได้บังคับใช้กฎระเบียบว่าด้วยการบริหารจัดการแรร์เอิร์ธ (Rare Earth Management Regulations) ซึ่งกำหนดให้ผู้ผลิตภายในประเทศทุกรายต้องรายงานปริมาณการผลิต ยอดขายและข้อมูลของแต่ละล็อตการผลิตเป็นรายเดือนเข้าสู่แพลตฟอร์มที่บริหารโดยรัฐ เป็น ระบบติดตามที่มาของวัตถุดิบตลอดห่วงโซ่ (chain-of-custody system) ที่มีการใช้งานจริง และปัจจุบันข้อมูลจากระบบดังกล่าวถูกนำไปเชื่อมโยงโดยตรงกับดัชนีราคาของตลาดซื้อขายผลิตภัณฑ์แรร์เอิร์ธเป่าโถว (Baotou Rare Earth Products Exchange) ทำให้รัฐบาลจีนสามารถมองเห็นความเคลื่อนไหวของตลาดได้แบบเรียลไทม์ซึ่งเป็นสิ่งที่จีนเคยประสบปัญหาในการติดตามและกำกับดูแลอย่างทั่วถึงมาโดยตลอด

อย่างไรก็ตาม วัตถุประสงค์ของระบบนี้ชัดเจนว่ามุ่งให้รัฐจีนสามารถมองเห็นและติดตามตลาดภายในประเทศของตนได้อย่างชัดเจนเพียงพอที่จะบังคับใช้ระบบโควตาและควบคุมการส่งออก ไม่ว่าจะเป็นการตรวจจับการลักลอบค้า การควบคุมผลผลิตที่ผิดกฎหมาย หรือการบริหารจัดการคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์ ระบบดังกล่าวไม่ได้ถูกออกแบบมาตั้งแต่ต้นเพื่อบอกผู้ซื้อในดีทรอยต์หรือสตุ๊ตการ์ทว่าแม่เหล็กที่อยู่บนสายการผลิตของตนนั้นมีแร่ที่มีต้นกำเนิดจากเมียนมาหรือไม่ ระบบนี้ ไม่ได้จำแนกแหล่งที่มาในลักษณะดังกล่าวเลย และจนถึงขณะนี้ก็ยังไม่มีสัญญาณว่ารัฐบาลปักกิ่งมีความสนใจที่จะสร้างระบบที่สามารถตอบคำถามนั้นได้

ประเทศผู้บริโภคแรร์เอิร์ธรายใหญ่เริ่มสร้าง กลไกของตนเองเพื่อหาคำตอบจากอีกด้านหนึ่งของห่วงโซ่อุปทาน แม้ว่ากลไกเหล่านี้จะยังให้คำตอบได้เพียงบางส่วนก็ตาม ในสหรัฐอเมริกา กฎหมาย National Defense Authorization Act (NDAA) ปี 2023 มาตรา 857(a) กำหนดให้ผู้รับเหมาด้านกลาโหมที่จัดหาแม่เหล็กให้แก่กระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ (Pentagon) ต้องเปิดเผย ข้อมูลแหล่งที่มา (provenance information) ย้อนกลับไปตามห่วงโซ่อุปทาน ครอบคลุมตั้งแต่ขั้นตอน การทำเหมือง การถลุงและแยกแร่ ไปจนถึงการผลิตโลหะผสม ขณะที่ กฎหมายวัตถุดิบสำคัญของสหภาพยุโรป (EU Critical Raw Materials Act: CRMA) กำหนดให้มี การทำแผนที่ห่วงโซ่อุปทาน (supply-chain mapping) สำหรับวัตถุดิบเชิงยุทธศาสตร์ที่เข้าสู่ตลาดสหภาพยุโรป

อย่างไรก็ตาม กลไกทั้งสองไม่ได้ถูกออกแบบขึ้นโดยมี เมียนมา เป็นเป้าหมายเฉพาะ และในปัจจุบันก็ยังไม่มีระบบใดที่สามารถตรวจสอบย้อนกลับลงไปได้ลึกเพียงพอตลอด ห่วงโซ่จากเหมืองสู่แม่เหล็ก (mine-to-magnet chain) จนสามารถตรวจพบวัตถุดิบจากเมียนมาที่ถูกนำไป ผสมปะปน (blended) กับวัตถุดิบจากแหล่งอื่นภายในกระบวนการแปรรูปของจีนแล้ว ถึงกระนั้น กลไกทั้งสองก็สะท้อนให้เห็นถึง ความต้องการที่มีอยู่จริง แม้จะยังไม่สมบูรณ์ ของรัฐบาลประเทศผู้บริโภครายใหญ่ที่จะรู้ว่าวัตถุดิบเหล่านี้มีต้นกำเนิดมาจากที่ใด มากกว่าที่ตลาดเคยเรียกร้องให้ต้องรู้ในอดีต

ในทางหลักการแล้ว การทำให้ระบบที่แตกต่างและกระจัดกระจายเหล่านี้เชื่อมโยงและทำงานร่วมกันได้ (interoperability) อาจนำไปสู่ระบบที่ช่วยให้ผู้ซื้อสามารถคัดวัตถุดิบที่เชื่อมโยงกับพื้นที่ความขัดแย้งออกจากห่วงโซ่อุปทานของตนได้ในที่สุด เช่นเดียวกับที่ระบบรับรองแร่จากพื้นที่ความขัดแย้ง (conflict-mineral certification schemes) พัฒนาขึ้นจนสามารถใช้ตรวจสอบแทนทาลัม (tantalum)ที่มีแหล่งที่มาจากแอฟริกากลางได้

แนวคิดดังกล่าวเป็นสิ่งที่ทั้ง Roadmap to Promote Standards-Based Markets ของกลุ่ม G7 ซึ่งเผยแพร่ในเดือนตุลาคม 2568 และ United Nations Transparency Protocol เสนอไว้โดยมุ่งให้ระบบและมาตรฐานต่างๆ สามารถเชื่อมต่อและแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันได้ เป็นฉากทัศน์เชิงบวกของทิศทางที่ระบบนี้อาจพัฒนาไปโดยมีระบบบังคับใช้และกำกับดูแลในระดับรัฐของจีนอยู่ด้านหนึ่ง และข้อกำหนดด้านการเปิดเผยข้อมูลของสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปอยู่อีกด้านหนึ่งและมีกรอบมาตรฐานระหว่างประเทศทำหน้าที่เชื่อมระบบเหล่านี้เข้าด้วยกันหากทำได้สำเร็จ สิ่งที่เกิดขึ้นอาจกลายเป็นระบบติดตามและตรวจสอบที่มาของวัตถุดิบตลอดห่วงโซ่ (chain of custody) ที่มีความเข้มแข็งเพียงพอที่จะสร้างผลในทางปฏิบัติได้จริง

แต่ในทางปฏิบัติ ข้อมูลที่มีอยู่ในขณะนี้ชี้ว่าเรายังอยู่ห่างไกลจากผลลัพธ์ดังกล่าวมาก และแรร์เอิร์ธถือเป็นกรณีที่ตรวจสอบย้อนกลับได้ยากเป็นพิเศษเมื่อเทียบกับแร่สำคัญชนิดอื่นๆ ผลสำรวจล่าสุดของ IEA-OECD ซึ่งครอบคลุมบริษัท 82 แห่งในภาคแร่สำคัญ พบว่า แรร์เอิร์ธมีความก้าวหน้าในการนำระบบตรวจสอบย้อนกลับ (traceability) มาใช้จริงน้อยกว่าแร่ชนิดอื่นทุกชนิดที่สำรวจ ทั้งที่บริษัทในอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธกลับแสดงความตั้งใจที่จะนำระบบตรวจสอบย้อนกลับมาใช้สูงที่สุดเมื่อเทียบกับบริษัทที่เกี่ยวข้องกับแร่ชนิดอื่นในผลสำรวจเดียวกัน ที่สำคัญคือไม่มีผู้ผลิตแรร์เอิร์ธต้นน้ำ (upstream rare earth producers)รายใดที่อยู่ในการสำรวจซึ่งปัจจุบันมีระบบตรวจสอบย้อนกลับที่ใช้งานได้จริง

อุปสรรคเหล่านี้เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างไม่ใช่เพียงเรื่องของความตั้งใจหรือเจตจำนงของบริษัท เนื่องจากแรร์เอิร์ธมักถูกใช้ในปริมาณที่น้อยมากจนแทบมองไม่เห็นเมื่ออยู่ในชิ้นส่วนแต่ละชิ้น อีกทั้งยังมักถูกผลิตขึ้นในฐานะผลพลอยได้ (byproduct) จากการทำเหมืองแร่ชนิดอื่นแทนที่จะเป็นเป้าหมายหลักของการทำเหมือง นอกจากนี้ การติดฉลากผลิตภัณฑ์ในอุตสาหกรรมยังคงระบุข้อมูลเพียงกว้างๆ ไม่ได้จำแนกแหล่งที่มาอย่างเฉพาะเจาะจง และบริษัทในอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธยังรายงานด้วยว่า พวกเขามีอำนาจต่อรองหรืออิทธิพลเหนือซัพพลายเออร์ของตนน้อยกว่าบริษัทที่ดำเนินธุรกิจกับแร่ชนิดอื่นทุกชนิดที่อยู่ในการสำรวจ

ในกรณีที่มีระบบตรวจสอบย้อนกลับ(traceability)สำหรับแรร์เอิร์ธอยู่แล้ว ระบบส่วนใหญ่พึ่งพาวิธีการทางบัญชีที่ภาคอุตสาหกรรมเรียกว่า “book-and-claim” มากกว่าการแยกวัตถุดิบออกจากกันทางกายภาพตลอดห่วงโซ่อุปทาน(physical segregation) ภายใต้ระบบ book-and-claim บริษัทสามารถซื้อใบรับรองที่ยืนยันว่ามีวัตถุดิบซึ่งจัดหาอย่างมีความรับผิดชอบ(responsibly sourced) ในปริมาณหนึ่งเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทาน ณ จุดใดจุดหนึ่ง แต่ใบรับรองนั้นไม่ได้รับประกันว่าอะตอมของแรร์เอิร์ธที่อยู่ในแม่เหล็กชิ้นใดชิ้นหนึ่งบนสายการผลิตของโรงงานแห่งใดแห่งหนึ่งจะมาจากแหล่งที่ได้รับการรับรองนั้นจริง

ดังนั้น ในทางปฏิบัติ book-and-claim จึงเป็นเสมือนกลไกทางบัญชีหรือเครื่องมือทางการเงินที่วางซ้อนอยู่บนห่วงโซ่อุปทานมากกว่าจะเป็นหลักประกันทางกายภาพที่ติดตามวัตถุดิบได้อย่างต่อเนื่องตลอดทั้งห่วงโซ่ กล่าวโดยสรุปคือสิ่งที่ได้รับการยืนยันคือใบรับรองไม่ใช่ธาตุแรร์เอิร์ธที่ตรวจสอบย้อนกลับได้จริง

ในอีกด้านหนึ่ง การตรวจสอบย้อนกลับ(traceability)แรร์เอิร์ธนั้นเป็นจุดคานงัดที่นำมาใช้ได้จริง และเป็นจุดแทรกแซงเชิงยุทธศาสตร์(point of intervention)อีกจุดหนึ่งควบคู่ไปกับคอขวดที่กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนเพียงสองกลุ่มและแรงกดดันต่อแบรนด์ของบริษัทปลายน้ำ แต่ ณ ขณะนี้ ระบบตรวจสอบย้อนกลับส่วนใหญ่กลับทำได้เพียงทำให้ความไม่โปร่งใสที่ระบบตั้งใจจะแก้ไขถูกจัดระเบียบและรับรองอย่างเป็นทางการมากขึ้น มากกว่าที่จะสามารถขจัดช่องว่างดังกล่าวได้จริงสถานการณ์นี้จะเปลี่ยนแปลงหรือไม่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจหลายประการที่อยู่ระหว่างการกำหนดทิศทาง เช่น จีนจะเปิดระบบตรวจสอบภายในประเทศของตนให้สามารถตรวจสอบยืนยันจากภายนอกได้หรือไม่? ข้อกำหนดด้านการเปิดเผยข้อมูลของสหรัฐฯ และสหภาพยุโรปจะถูกยกระดับให้เข้มแข็งขึ้นและขยายออกไปนอกเหนือจากการจัดซื้อจัดจ้างด้านกลาโหมหรือไม่? และความพยายามที่ดำเนินอยู่ในการทำให้มาตรฐานระหว่างประเทศสอดคล้องและเชื่อมโยงกันจะสามารถเดินหน้าต่อไปได้หรือไม่? เมื่อต้องเผชิญหน้ากับอุตสาหกรรมที่จนถึงขณะนี้แทบไม่มีแรงจูงใจทางการค้าให้เปิดเผยตัวเองต่อการตรวจสอบของบุคคลภายนอก

ความย้อนแย้งของปริมาณสำรองแร่และการตรวจสอบย้อนกลับ

ในมุมมองของผู้เขียน ตัวเลขปริมาณสำรองแรร์เอิร์ธเป็นข้อเท็จจริงที่ชัดเจนและน่าตกใจ การประเมินสถานการณ์สินค้าแร่ประจำปี 2569 ของสำนักงานสำรวจธรณีวิทยาสหรัฐฯ (U.S. Geological Survey: USGS) ระบุปริมาณสำรองแรร์เอิร์ธของเมียนมาไว้ตรงๆ ว่า ‘NA’ หรือไม่มีข้อมูล (not available) ทั้งที่เมียนมาจัดอยู่ในกลุ่มผู้ผลิตแรร์เอิร์ธหนักรายใหญ่ที่สุดของโลก แต่ในระบบบัญชีปริมาณสำรองแร่ของโลก เมียนมากลับแทบไม่มีตัวตนอย่างเป็นทางการ

แม้เมื่อแรร์เอิร์ธจากเมียนมาข้ามพรมแดนเข้าสู่จีนแล้ว ก็ยังไม่อาจตรวจสอบย้อนกลับได้ ในอีกรูปแบบหนึ่ง Ryan Castilloux จาก Adamas Intelligence เปรียบอุตสาหกรรมแปรรูปแรร์เอิร์ธของจีนว่าเสมือนเครื่องบดกาแฟ กล่าวคือวัตถุดิบจากแหล่งต่างๆ ถูกนำมาผสมรวมกันอย่างทั่วถึงในกระบวนการแปรรูปจนบริษัทที่อยู่ปลายน้ำจนไม่สามารถระบุได้ว่าแม่เหล็กสำเร็จรูปชิ้นใดชิ้นหนึ่งมีวัตถุดิบที่มาจากเมียนมาในสัดส่วนเท่าใด

แต่ดังที่ Castilloux ชี้ให้เห็น หากพิจารณาตามสัดส่วนของวัตถุดิบในระบบแล้ว บริษัทใดก็ตามที่ซื้อแม่เหล็กแรร์เอิร์ธซึ่งผ่านกระบวนการแปรรูปในจีน ในทุกกรณี ย่อมมีวัตถุดิบบางส่วนที่มาจากเมียนมาอย่างแน่นอน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือในทางหลักการ เราไม่สามารถตรวจสอบย้อนกลับได้ว่ามาจากเมียนมาเท่าใด

แต่ในทางปฏิบัติ เรารู้ว่ามีวัตถุดิบจากเมียนมาปะปนอยู่ในนั้นอย่างแน่นอน ความย้อนแย้งนี้ แม้ไม่อยู่ในฐานข้อมูลแต่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในตัววัตถุดิบจริง เป็นความย้อนแย้งที่อยู่ใจกลางของห่วงโซ่อุปทานทั้งหมดและเป็นช่องว่างเดียวกับที่ระบบตรวจสอบย้อนกลับ(traceability) พยายามอุดให้ได้ แม้ว่าจนถึงขณะนี้ ความพยายามดังกล่าวจะมีข้อจำกัดอย่างมากและส่วนใหญ่ยังไม่สามารถปิดช่องว่างนี้ได้สำเร็จ ความย้อนแย้งนี้ไม่ได้หยุดนิ่งอยู่กับที่ แต่กำลังทวีความเข้มข้นและซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ พร้อมกับขยายตัวออกไปนอกพรมแดนของเมียนมา

การคาดการณ์ของทบวงพลังงานระหว่างประเทศ (IEA) เกี่ยวกับปริมาณการผลิตแรร์เอิร์ธสำหรับแม่เหล็กจากการทำเหมือง (mined magnet rare earth output) แสดงให้เห็นว่าการผลิตของ สปป.ลาว ซึ่งแทบเป็นศูนย์ในปี 2564 กำลังเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วและคาดว่าจะเพิ่มขึ้นเกือบสามเท่าภายในช่วงกลางคริสตทศวรรษ 2030 โดยการเพิ่มขึ้นดังกล่าวเดินตามรอยสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในรัฐคะฉิ่น นั่นคือการทำเหมืองแรร์เอิร์ธด้วยวิธี in-situ leaching ภายใต้ระบบที่แทบไม่มีการกำกับดูแล ซึ่งขณะนี้นำไปทำซ้ำในอีกประเทศหนึ่งที่มีกลไกคุ้มครองสิทธิในที่ดินอ่อนแอยิ่งกว่าและได้รับการจับตามองจากนานาชาติน้อยกว่าเมียนมาเสียอีก

เปรียบเทียบกับอุปมาของ Castilloux ที่มองอุตสาหกรรมแปรรูปแรร์เอิร์ธของจีนเสมือนเครื่องบดกาแฟ เครื่องบดนี้ไม่ถูกทำให้เรียบง่ายขึ้นเมื่อการกำกับดูแลเพิ่มมากขึ้น ตรงกันข้าม วัตถุดิบแรร์เอิร์ธจากประเทศต้นทางจำนวนมากขึ้นถูกผสมรวมกันในภาคการแปรรูปขั้นกลาง (midstream) ในจีนที่ยังคงไม่โปร่งใสเช่นเดิม ดังนั้น ความพยายามสร้างความรับผิดรับชอบ (accountability) ใดๆ ที่มุ่งเน้นเฉพาะเมียนมาจึงเสี่ยงที่จะกลายเป็นการต่อสู้กับปัญหาในรูปแบบของอดีต ขณะที่ปัญหาที่แทบจะเหมือนกันทุกประการกำลังขยายตัวอย่างรวดเร็วอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านโดยแทบไม่ได้รับความสนใจจากนานาชาติ

สิ่งที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น ไม่ว่าจะเป็นการทำเหมือง มลพิษ สุญญากาศด้านการกำกับดูแล หรือช่องว่างของระบบตรวจสอบย้อนกลับ ยังไม่มีการนำเข้าสู่กระบวนการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติในลักษณะที่มีผลผูกพัน และความพยายามล่าสุดที่จะเปลี่ยนแปลงเรื่องนี้ก็ประสบความล้มเหลวอย่างชัดเจน

ในการประชุม COP30 ที่เมืองเบเลง (Belém) เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2568 ที่ผ่านมา สหราชอาณาจักร สหภาพยุโรป กลุ่มผู้เจรจาแอฟริกา (African Group of Negotiators) และโคลอมเบีย ได้ร่วมกันเสนอให้บรรจุประเด็นธรรมาภิบาลแร่สำคัญ (critical minerals governance) เข้าไว้ในแผนงานว่าด้วยการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (Just Transition Work Programme: JTWP)

อย่างไรก็ตาม จีนแสดงจุดยืนอย่างชัดเจนว่าไม่ยอมรับการอ้างถึงธรรมาภิบาลแร่ในตัวบท ส่งผลให้ถ้อยคำดังกล่าวถูกตัดออกจากข้อตกลงฉบับสุดท้ายทั้งหมด การที่จีนซึ่งเป็นประเทศผู้ซื้อแรร์เอิร์ธจากเมียนมารายใหญ่ที่สุดของโลกได้ขัดขวางกระบวนการพหุภาคีเพียงกระบวนการเดียวที่อาจเป็นจุดเริ่มต้นของการสร้างกลไกความรับผิดรับชอบอย่างเป็นทางการให้กับห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธนี้จะนำไปสู่ความท้าทายมากขึ้นในเวทีเจรจาสุดยอดด้านสภาพภูมิอากาศครั้งต่อไป

อย่างไรก็ดี COP30 ไม่ได้ล้มเหลวทั้งหมดในประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกัน ที่ประชุมได้เห็นชอบกลไกว่าด้วยการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมซึ่งระบุถึงสิทธิของชนพื้นเมือง (Indigenous Peoples’ rights) อย่างชัดเจน รวมถึงหลักการการยินยอมโดยเสรี ล่วงหน้าและได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ (free, prior and informed consent: FPIC) ซึ่งมีความสำคัญต่อชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการทำเหมืองในวงกว้าง แต่หากพิจารณาเฉพาะเรื่องธรรมาภิบาลแร่สำคัญ ผลลัพธ์ของ COP30 นั้นชัดเจนว่ายังไม่มีความก้าวหน้า

COP31 จะจัดขึ้นภายใต้ความร่วมมือระหว่างตุรกีและออสเตรเลีย ประเทศเจ้าภาพที่มีประวัติด้านการคุ้มครองสิทธิในการชุมนุมและการเคลื่อนไหวของภาคประชาสังคมที่ค่อนข้างอ่อนแอ ขณะที่ประเทศเจ้าภาพร่วมก็ยังคงเดินหน้าขยายการผลิตเชื้อเพลิงฟอสซิลของตนเองอย่างต่อเนื่อง

เมื่อพิจารณาจากพลวัตทางการทูตที่ปรากฏให้เห็นจนถึงขณะนี้ ไม่มีเหตุผลที่จะคาดหวังว่าผลลัพธ์ของ COP31 จะแตกต่างไปจากเดิมอย่างมีนัยสำคัญ แร่ที่มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อเทคโนโลยีซึ่งถูกคาดหวังว่าจะเป็นตัวกำหนดอนาคตของการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดกลับไม่มีตัวเลขปริมาณสำรองอย่างเป็นทางการ ไม่มีระบบตรวจสอบย้อนกลับตลอดห่วงโซ่อุปทานที่สามารถพิสูจน์ยืนยันได้ และเป็นครั้งที่สองติดต่อกันที่ไม่มีที่ยืนบนโต๊ะเจรจาซึ่งเป็นพื้นที่กำหนดกติกาของการเปลี่ยนผ่านนั้นเอง

สิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีเป็นเดิมพัน

เดิมพันว่าด้วยความเข้าใจห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธที่ขาดหายไปและการรับรองสิทธิในสิ่งแวดล้อมที่ดีเกี่ยวโยงโดยตรงกับชุมชนในรัฐคะฉิ่นและรัฐฉาน รวมถึงชุมชนในระบบนิเวศแม่น้ำกก-สาย-รวก-โขง-สาละวิน-กระบุรีซึ่งกำลังแบกรับต้นทุนภายนอกทั้งหมดของการเปลี่ยนผ่านพลังงานสะอาดในระดับโลก

ข้ออ้างทางศีลธรรมที่เป็นหัวใจสำคัญของการเปลี่ยนผ่านพลังงานคือการลดคาร์บอนในระบบพลังงานโลกจะช่วยบรรเทาความเสียหายและผลกระทบของยุคเชื้อเพลิงฟอสซิล แต่วิกฤตมลพิษทางน้ำข้ามพรมแดนจากเหมืองแรร์เอิร์ธและแร่สำคัญอื่นๆ ชี้ให้เห็นว่า การทำให้ห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธและแร่สำคัญอื่นๆ ไปพ้นจากการทำลายล้างของลัทธิขุดเจาะทรัพยากร (extractivism) และสร้างการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (just transition) นั้นยังเป็นหนทางที่ยาวไกล

การผลักดันให้มีความรับผิดรับชอบในห่วงโซ่อุปทาน (supply chain accountability) ท่ามกลางความท้าทายขนาดใหญ่นี้มีสิ่งที่ให้ความหวังอยู่บ้างไม่มากก็น้อย ท้ายที่สุดแล้ว ความท้าทายนี้มิได้มีเพียงเหมืองแรร์เอิร์ธ 600 แห่งที่ไร้ซึ่งการกำกับดูแล และกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์หลากหลายที่ผู้เล่นจากภายนอกไม่อาจเข้าถึง แต่ยังมีกลุ่มบริษัทยักษ์ใหญ่ของจีนเพียง 2 กลุ่มในฐานะคอขวดของห่วงโซ่อุปทาน (chokepoint) แบรนด์ระดับโลกที่คนทั่วไปรู้จัก ระบบตรวจสอบย้อนกลับหลายระบบที่มีอยู่แล้วบางส่วนและโดยหลักการสามารถยกระดับและเชื่อมโยงให้ทำงานร่วมกันได้ รวมถึงกระบวนการธรรมาภิบาลด้านสภาพภูมิอากาศที่ยังไม่แตะปัญหานี้

หมายเหตุ

•  กองทัพปลดปล่อยแห่งชาติตะอาง (Ta’ang National Liberation Army-TNLA) เป็นหนึ่งในกลุ่มสามพันธมิตรภราดรภาพ(Brotherhood Alliance) ที่ต่อสู้กับรัฐบาลกลางเมียนมาตั้งแต่ปี 2552 เพื่อเรียกร้องการแยกตัวออกเป็นอิสระให้กับภูมิภาคของกลุ่มชาติพันธุ์ตะอาง (Ta’ang หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘ปะหล่อง’ หรือ ‘ดาราอั้ง’ เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ดั้งเดิมที่อาศัยอยู่หนาแน่นบริเวณตอนเหนือของรัฐฉาน)
• บทความใช้ข้อมูลอ้างอิงในรายงานและการวิเคราะห์จาก Global Witness, Stimson Center, International Energy Agency (IEA), US Geological Survey (USGS), Adamas Intelligence, EarthRights International, Shan Human Rights Foundation, Rest of World / Grist, Asialink, WireScreen และการศึกษาของ IEA/OECD ปี 2569 ว่าด้วยการตรวจสอบย้อนกลับแร่ธาตุสำคัญ

Ecolusion การทำเหมืองแร่ จีน ท่าแร่ ธารา บัวคำศรี ประเทศจีน ประเทศเมียนมา รัฐบาลทหารเมียนมา รัฐบาลเผด็จการทหารเมียนมา อุตสาหกรรมแร่ เมียนมา เมียนมาร์ เหมืองเมียนมา เหมืองแรร์เอิร์ธ แรร์เอิร์ธ (Rare Earth) แร่หายาก