ร่าง พ.ร.บ. Hillsborough Law ผ่านสภาสามัญ กฎหมายเปิดปากทลายวัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิด

ในขณะที่ประเทศไทยกำลังโต้แย้งกันในเรื่องผู้มีอำนาจใช้กฎหมายปิดปากนักเคลื่อนไหว เปิดโปงผู้ที่สร้างความเสียหายต่อประเทศชาติและสาธารณะชน ที่สภาสามัญหรือสภาผู้แทนราษฎรในสหราชอาณาจักรก็เพิ่งผ่านกฎหมาย ‘เปิดปาก’ ไปในสภาสามัญ

กฎหมายนี้บังคับเปิดปากเจ้าหน้าที่ของรัฐให้มีหน้าที่ต้องเปิดเผยโปร่งใสและจริงใจ หรือที่เรียกว่า ‘duty of candour’ นั่นคือให้ข้อมูลทุกอย่างที่ตนรับรู้อันจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ เมื่อมีการสอบถามหรือเข้าสู่กระบวนการไต่สวนหาข้อเท็จจริง ขณะที่การเปิดเผยข้อมูลเพียงบางส่วน บอกความจริงไม่หมด หรือความพยายามเบี่ยงเบนเพื่อล่อให้หลงประเด็น หรือว่ารู้ข้อมูลจริงแต่เมื่อไม่ถูกถามก็ไม่เปิดเผย ถือว่ามีความผิด 

กฎหมายฉบับนี้จึงพุ่งเป้าไปที่การทลายระบบอภิสิทธิ์ในสังคมที่ผู้มีอำนาจ ผู้มีสถานะเป็นบุคคลชั้นนำ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มักอิงแอบอาศัยข้ออ้างด้านความมั่นคงปกปิดความจริง ทำผิดกฎหมาย หรือละเมิดสิทธิผู้อื่น แล้วอาศัยระบบอุปถัมภ์ช่วยกันลอยนวล ไม่ต้องรับโทษหรีอรับผิดชอบใดๆ 

ถ้าหากประเทศไทยมีกฎหมาย Hillsborough Law จะไม่มีโวหารฟังหรูๆ แต่ทุจริต ที่ว่า ‘ไม่ฆ่าน้อง ไม่ฟ้องนาย ไม่ขายเพื่อน’ จากผู้มีอำนาจทั้งหลายอีกต่อไป และเหตุโศกนาฎกรรมแบบกรณีนองเลือดหกตุลา กรณีตากไบ กรณีฝึกซ้อมจนตายในค่ายทหารที่เรียกกันว่า ‘กรณีน้องเมย’ กรณีฝ่ายความมั่นคงยิง สส. ภาคใต้  ทั้งเรื่องตึกสตง. ถล่ม คานทางรถไฟล้มพัง หายนะก่อสร้างทางพระรามสอง หายนะทางรถไฟมักกะสัน ไฟใหม้โรงเบียร์ลาดพร้าว และเหตุหายนะอีกหลายกรณีที่มีผู้เสียชีวิต กรณีเหล่านี้จะต้องมีคนต้องรับผิดชอบและติดคุก มิฉะนั้นเหตุการณ์แบบนี้จะเกิดซ้ำซาก ไม่จบสิ้น และผู้เสียหายไม่ได้รับความยุติธรรม  

ความเป็นมาของกฎหมายฉบับนี้มีประวัติยาวนาน ตั้งแต่เหตุการณ์ไฟใหม้สนามฟุตบอล Hillsborough เมื่อวันที่ 15 เมษายน 1989 หรือประมาณ 37 ปีมาแล้ว ฟุตบอลนัดดังกล่าวเป็นรอบก่อนชิงชนะเลิศระหว่างทีม Liverpool ที่มาแข่งกับทีม Nottingham Forest เกิดไฟใหม้อัฒจรรย์ที่นั่งแฟนบอลลิเวอร์พูล เกิดความโกลาหล ประตูทางออกถูกล็อกปิดไว้แน่น ไม่มีใครแก้ไขสถานการณ์ได้ทันเวลา ทำให้แฟนลิเวอร์พูลเสียชีวิตถึง 97 คน นับเป็นความเสียหายร้ายแรงที่สุดในประวัติศาสตร์การแข่งฟุตบอลของอังกฤษ 

มีการตั้งคณะกรรมการสอบสวนเหตุการณ์หาคนรับผิดชอบ ลากกันยาวๆ ถึงสองคณะ แต่หาคนที่รับผิดชอบต่อเหตุการณ์โศกนาฎรรรมดังกล่าวไม่ได้อย่างจริงจัง มีการลงโทษเจ้าหน้าที่ดูแลสนามเจ้าถิ่น ก็เป็นแค่ลงโทษปรับ ส่วนเจ้าหน้าที่ตำรวจท้องที่ ซึ่งรับผิดชอบการรักษาความปลอดภัยในสนามกลับลอยตัว ไม่ต้องรับผิด แถมมีการโยนความผิดไปให้แฟนบอลลิเวอร์พูลในลักษณะ ‘victims blaming’ (การกล่าวโทษเหยื่อ) แทน 

ทั้งนี้ คณะกรรมการไต่สวนข้อเท็จจริงชุดที่สองในปี 2012 ของคณะทำงาน Hillsborough Independent Panel มีการตรวจสอบหลักฐานตรวจทานคำให้การของตำรวจท้องที่ South Yorkshire Police แล้วพบว่าคำให้การของเจ้าหน้าที่ตำรวจหลายข้อหลายประเด็นไม่มีหลักฐานสนับสนุน อย่างเช่น ข้ออ้างที่ว่าแฟนบอลลิเวอร์พูลจำนวนมากเมามาย มาถึงสนามล่าช้า และไม่มีตั๋วเข้าสนาม ทว่าจากการวิเคราะห์เทปกล้องวงจรปิดแล้วไม่ใช่ความจริงดังที่กล่าวอ้าง มีแฟนบอลเพียงจำนวนน้อยเท่านั้นที่เมามายส่งเสียงเอะอะ 

ทำให้คณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงชุดนี้ สรุปว่ามีการสร้างชุดข้อมูลในหมู่นายตำรวจท้องที่เพื่อเบี่ยงเบนภาระความรับผิดชอบ โยนให้เป็นความผิดของเหยื่อ 

ความโหดร้ายขมขื่น จึงอยู่ในจิตใจของญาติพี่น้องแฟนบอลลิเวอร์พูลจากนั้นมา จึงมีการรวมตัวกัน จัดตั้งโครงการรณรงค์ที่เรียกว่า Hillsborough Law Now Campaign เรียกร้องให้มีการออกกฎหมายบังคับเจ้าหน้าที่ให้ชื่อตรง รับผิดรับชอบต่อหน้าที่ โดยกฎหมายนี้มีชื่อเรียกเป็นทางการว่า  Public Office (Accountability) Bill กำหนดหลักการให้เป็น ‘หน้าที่’ ของผู้ที่เป็นพนักงานลูกจ้างของรัฐ ต้องชื่อตรง โปร่งใส เปิดเผยข้อมูลความจริงทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ ถ้าหากข้อมูลดังกล่าวจะเป็นประโยชน์สาธารณะ 

ประเด็นที่กฎหมายนี้จะสร้างความแตกต่างจากกฎหมายฉบับก่อนๆ คือ ก่อนหน้านี้เจ้าหน้าที่บางคนอาจจะไม่เต็มใจให้ความร่วมมือแบบเต็มร้อยกับกระบวนการไต่สวนหาข้อเท็จจริง บางคนอาจจะปกปิดข้อมูลบางส่วนไว้เพื่อปกป้องตนเอง พวกพ้อง หรือหน่วยงานที่ตนสังกัดอยู่ ที่เรียกกันว่า The culture of reputational defensiveness แต่เมื่อกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับ พฤติกรรมดังกล่าวจะถือว่าผิดกฎหมาย เพราะมีมาตราหนึ่งที่ระบุว่า ผู้ถูกซักถามมีหน้าที่อย่างแข็งขันต้องช่วยสนับสนุนกระบวนการสอบหาความจริงจนสามารถสรุปหาข้อยุติ และจนมีผู้รับผิดชอบ 

องค์ประกอบสำคัญ ของกฎหมายฉบับนี้คือ 

• Statutory Duty of Candour ถือเป็นหน้าที่ตามกฎหมายที่ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ พนักงาน ลูกจ้างของรัฐต้องแสดงความซื่อตรง โปร่งใส ทุกขั้นตอน ให้ความร่วมมือกับการสอบถาม สอบสวน รวมไปถึงการชันสูตรศพ 
• Criminal Sanctions เจ้าหน้าที่ ข้าราชการ พนักงานของรัฐ จะมีความผิดทางอาญา ถ้าหากจงใจปกปิดความจริงหรือบิดเบือนข้อมูล หรือพยายามสร้างความเข้าใจผิดให้กับผู้สอบถามหรือสาธารณะชน โดยละทิ้งหน้าที่ในการแสดงความซื่อตรงโปร่งใส 
• Parity of Representation รัฐบาลจะต้องจัดตั้งกองทุนให้แก่ครอบครัวผู้สูญเสีย เพื่อนำไปใช้ต่อสู้คดีในศาล ทั้งค่าใช้จ่ายด้านทนายความ ค่าธรรมเนียมศาล และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ระหว่างสู้คดี เพื่อสร้างความเท่าเทียมกันระหว่างประชาชนที่สูญเสีย กับเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้งบประมาณสู้คดี
• Ethical Conduct กำหนดกรอบจริยธรรมและมาตรฐานพฤติกรรมของข้าราชการ พนักงานและลูกจ้างของรัฐเสียใหม่ ให้เป็นลายลักษณ์อักษรให้เกิดความชัดเจน แทนการใช้หลักจารีต ประเพณี (common law) ที่หลายกรณีใช้ดุลพินิจตีความ 

การต่อสู้ผลักดันกฎหมายฉบับนี้ประสบอุปสรรคมากมาย แต่กลุ่มผู้รณรงค์ Hillsborough Law Now ก็มิได้ท้อถอย พยายามปรับปรุงและผลักดันเข้าสภาหลายครั้ง แต่ก็ตกจากสภาหลายครั้งเช่นกันเพราะมีการยุบสภาและเปลี่ยนหลายรัฐบาล โดยนักการเมืองและ สส. ทางฝ่ายพรรคคอนเซอร์เวทีฟที่เวียนกันเป็นรัฐบาลตลอดเวลาสิบกว่าปีที่ผ่านมา ก็ไม่มีความจริงใจที่จะหาความยุติธรรมให้แก่ญาติพี่น้องผู้สูญเสีย เนื่องจากมีเสียงคัดค้านมาจากฝ่ายความมั่นคง ที่เกรงว่าถ้ามีกฎหมายลักษณะเช่นนี้ ความจริงอันมืดดำหมกเม็ดของฝ่ายความมั่นคงบางอย่าง จะถูกเปิดเผยออกมา 

ดังนั้น จึงมีเสียงชื่นชมญาติพี่น้องของผู้เสียหายและกลุ่มรณรงค์ Hillsborough Law Now ที่กัดฟันต่อสู้ไม่ถอยกับพลังอนุรักษ-อุปถัมภ์ที่ฝังรากลึกในสังคมสหราชอาณาจักรยาวนานมาจนถึงวันนี้  

ย้อนกลับไปในช่วงเวลารัฐบาลพรรคเลเบอร์ที่มี กอร์ดอน บราวน์ เป็นนายกรัฐมนตรีและ แอนดี เบอร์แนม เป็นรัฐมนตรีวัฒนธรรมและกีฬา เขาเคยเดินทางไปเมืองลิเวอร์พูลบ้านเกิด และไปให้คำมั่นสัญญากับชาวเมืองไว้ว่า เขาจะผลักดันกฎหมายที่ให้ความยุติธรรมแก่แฟนหงษ์แดง แต่ไม่ทันที่เขาจะช่วยผลักดันร่างกฎหมายฉบับนี้ พรรคเลเบอร์ก็แพ้เลือกตั้ง แอนดี เบอร์แนม เสนอตัวเข้าชิงตำแหน่งหัวหน้าพรรคเลเบอร์คนใหม่ แต่แพ้ให้แก่ เจเรมี คอร์บิน นับตั้งแต่นั้นมาพรรคเลเบอร์ก็เป็นฝ่ายค้านมาตลอด ทำให้ แอนดี เบอร์แนม หันไปเล่นการเมืองท้องถิ่นที่เมืองแมนเชสเตอร์เป็นเวลาหลายปี 

จนกระทั่ง เซอร์ เคียร์ สตาร์เมอร์ อดีตอัยการสูงสุด ในฐานะหัวหน้าพรรคเลเบอร์คนใหม่ ชนะเลือกตั้งอย่างท่วมท้นได้คะแนนเสียงเกินครึ่งในสภากว่าหกสิบเสียงเมื่อสองปีก่อนและตั้งรัฐบาลสำเร็จ แน่นอนว่าพรรคเลเบอร์จะยังคงได้เป็นรัฐบาลอีกเกือบสามปีต่อจากนี้ ทำให้ความหวังของขบวนการรณรงค์หาความยุติธรรมให้ผู้สูญเสียฟื้นกลับมาอีกครั้ง

ก่อนที่เซอร์ เคียร์ จะก้าวลงจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เขามีสัญญาใจกับ แอนดี เบอร์แนม ว่าจะผลักดันร่างกฎหมายนี้ให้ผ่านสภาในวาระแรก ซึ่งเขาทำได้สำเร็จ และได้กล่าวอ้างในสภาว่ากฎหมายฉบับนี้จะถือว่าเป็นมรดกที่เขามอบให้กับประชาชนที่เสียเปรียบและไม่ได้รับความเป็นธรรมจากกลไกอำนาจรัฐ จึงค่อนข้างแน่ใจว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้คงผ่านสภาได้ หลังจากมีการต่อสู้ผลักดันกันหลายสิบปี ผ่านมาหลายรัฐบาลก็ไม่เคยสำเร็จ

อย่างไรก็ดี  คาดหมายกันได้ว่าการเดินทางของร่างกฎหมายนี้ในขั้นตอนถัดไป คงจะต้องมีผู้ที่อ้างความมั่นคงบังหน้ามาขอแปรญัตติ ลดทอนหรือ แต่งเติมให้เข้มข้นน้อยลง แต่พรรคเลเบอร์มีเสียงข้างมากในสภา ท้ายที่สุดคงเป็นเรื่องพิสูจน์ความจริงใจของ สส. พรรคเลเบอร์เอง 

ช่วงเดือนสองเดือนนี้เป็นช่วงปิดสมัยประชุมสภา เข้าสู่ฤดูการประชุมใหญ่พรรคทุกพรรค และเนื่องจากการประชุมใหญ่ประจำปีของพรรคเลเบอร์ปีนี้จะจัดที่เมืองลิเวอร์พูลระหว่างวันที่ 27-30 กันยายน ร่างกฎหมายฉบับนี้คงเป็นประเด็นร้อนขึ้นมาอีกครั้งหนึ่ง เพราะแน่นอนว่าชาวเมืองจำนวนหนึ่งคงเข้าไปทวงถามความจริงใจจากรัฐบาลพรรคเลเบอร์ ด้วยความหวังที่ว่ากฎหมายฉบับนี้คงจะผ่านออกมาให้มีผลบังคับใช้ได้ทันก่อนครบวาระ 38 ปีเหตุการณ์โศกนาฎกรรม Hillsborough Disaster เดือนเมษายน

duty of candour Hillsborough Law Liverpool กระบวนการไต่สวนหาข้อเท็จ ความโปร่งใส ลิเวอร์พูล วัฒนธรรมลอยนวลพ้นผิด สหราชอาณาจักร เซอร์ เคียร์ สตาร์เมอร์ แอนดี เบอร์แนม

เรื่อง: สมชัย สุวรรณบรรณ

อดีตบรรณาธิการข่าวเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ วิทยุบีบีซี ลอนดอน และอดีตผู้อำนวยการองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส)